对设立反垄断委员会的利弊分析

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1、对设立反垄断委员会的利弊分析我国的反垄断法如何设计执法机构，一直是各界普遍关心的问题。作为一项重要的制度设计，《反垄断法（草案）》（以下简称为“草案”）规定设立国务院反垄断委员会，负责领导、组织、协调反垄断工作，而反垄断执法工作由反垄断执法机构和法律、行政法规规定的行业监管机构负责。草案所规定的这种双层体制，是一种非常独特的制度，有必要从不同方面进行严肃的利弊分析。　　草案明确规定反垄断委员会的主要好处在于：　　第一，打破了以往立法中“三不主义”（立法不涉及机构、经费与编制）的立法惯例，体现了职权法定的现代法治精神。尤其难能可贵的是

2、，从草案的现有规定来看，反垄断委员会应该属于国务院议事协调机构，而对于国务院议事协调机构以法律加以明确规定，以往更少见，因此，草案在议事协调机构法定化方面也具有重要的意义。　　第二，否定了法律起草过程中某些学者和官员所热衷的统一执法机构主张，既维持了分散执法的现有格局，又具有一定的前瞻性，为今后的机构改革和职能调整留有余地，是一种务实和稳健的立法思路。　　第三，可以弥补草案对于执法权限划分模糊、重叠的不足，为法律实施阶段可能出现的执法权冲突提供解决机制，保证法律的实施。　　当然，设立反垄断委员会，也面临许多问题：　　第一，尽管国内外

3、理论界对于反垄断机构是否属于监管机构一直存在一些争论，但毫无疑问的是，反垄断机构所从事的是一种执法活动。对于监管机构和执法机构而言，最为基本的要求是独立、公正，严格依法行政，不受其他因素的影响。在这一点上，执法机构不同于宏观政策机构（如国务院证券委）或者政策咨询机构（如央行货币政策委员会），对于后者的基本要求是多元、协商、妥协与利益平衡，并在此基础上做出决策或提出建议。反垄断法制定以后，剩下的就是严格执法，不存在再进行反复妥协、协调的必要，也不应该在严格执法的过程中掺入太多的政策考量，影响法律的统一实施。草案在执法环节设立一个由国务

4、院有关部门、机构负责人组成的议事协调机构，混淆了执法职能与宏观政策职能，实际上是一种错位，必然会影响反垄断法的执法，也极有可能会造成无人负责的局面。有一定相似性的双层体制设计，可以在国务院证券委和中国证监会分设中找到痕迹。但是，国务院证券委从成立（1992）到被撤销（1998），只存在了短短的六年时间，其教训值得好好总结。　　第二，对于多部门分散执法格局下必然会出现的管辖权重叠或者真空，并不是只有设立新机构一种解决办法。立法上，草案可以做出更为明确的规定，以尽量减少管辖权的冲突或者缺位；法律实施中，不同执法机构之间需要更多的沟通与信

5、息共享，甚至可以设立不同执法机构共同参与的联席会议制度（央行、证监会、银监会、保监会在这方面做了初步尝试）。这些机制既能达到促进法律实施的目的，保持执法的独立性、公正性，又可以避免增设新的机构所产生的问题。我们在过去的管理中，遇到问题比较习惯于层层增设机构的工作方式，不太善于在现有机构之间培育合作与制衡机制，结果造成机构越来越多，层次越来越高，但问题很难真正解决。在管理扁平化与网络化的大背景下，如果反垄断法不能为发育内生的合作与制衡机制创造条件，简单求助于传统的增设机构方式，同样不可能真正解决问题。　　第三，按照惯例，国务院议事协调

6、机构应该有具体的工作承担部门，并且，通常都只有一家工作承担部门（国家国防动员委员会的工作承担部门最多，分别是发改委、总参谋部、总后勤部）。在反垄断法维持分散执法的格局下，国务院主要的反垄断执法机构至少有三家（发改委、商务部、工商总局）或者四家（前述三家加上国资委），另外还有一批行业监管机构也承担反垄断法的执法职能。因此，未来的反垄断执法将会是一种3+x或者4+x局面，在这种格局下，如何确定反垄断委员会的工作承担部门，本身就是一个很大的挑战，会引起许多争议与争执。　　第四，根据草案的规定，反垄断委员会缺少实质性的权力，尤其是规则制定权

7、，只能起协调作用。同时，由于权责划分不清，反垄断执法机构与行业监管机构对于各自管辖权边缘地带的新问题，也难有制定规则的积极性。因此，可以预见，对于反垄断领域的新问题，整个执法体制必然陷入被动的应急反应模式，很难预先通过规则提供明确的指引，其结果是全社会需要为这种不确定性支付额外的成本。　　简单对比就可以发现，草案设立反垄断委员会带来的好处是潜在的，而其弊端则非常现实。如果不能解决因为设立反垄断委员会所带来的种种问题，其潜在利益肯定无法实现。　　更深入分析可以发现，只要反垄断法维持分散执法的格局，就必然会出现管辖权的交叉、重叠或空白等

8、现象，使权责划分出现剪不断，理还乱的困境。面对这种情况，法律起草者只能有两种选择，要么在充分调查研究的基础上在法律中做出明确的划分，要么法律不做规定，交由法律实施机关去个案解决问题。显然，草案的起草者采用了后一种策略，不但没有细分不同