关于土地非农化控制低效原因探析

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1、关于土地非农化控制低效原因探析工业化、城市化是现代文明社会的最重要特征。当前我国正处于城市化、工业化快速发展时期。处在中期发展阶段的工业化与城市化互相推动，互相促进。工业化、城市化的快速发展，使得对建设用地的需求急剧增加，而这一般是通过土地农转非，即土地非农化，改变土地使用用途性质来进行的。因此，城市化、工业化过程也是大量土地农转非的过程。据测算，我国城市化水平每提高一个百分点，就要相应减少41万公顷耕地。　　众所周知，我国人口众多，土地资源极为匾乏，人地矛盾十分突出。这使得粮食安全问题对我国至关重

2、要，成为国家经济安全的重要组成部分。解决中国的粮食问题不能依靠国外，必须立足国内，确保供求大体平衡。从国外进口调剂粮食受制于国际经济、政治等诸多环境约束，只能将之作为满足国内需求的一个补充。这就要求我国必须严格控制、保护好耕地，尤其是基本农田。节约利用每一寸土地，严格控制土地非农化进程，实行世界上最严格的土地管理制度，成为我国一项需要长期坚持的基本国策。　　为控制土地非农化进程，我国采取了“征用制+批租制”的制度与机制。由于我国宪法规定城市土地属于国家所有，而农村土地又实行集体所有制，于是土地非农化

3、采取国家征用方式，给予农民一定的经济利益补偿，先将集体所有的土地转变为国家所有制，发生土地产权主体的强制换位。而后再将征到的土地通过拍卖、协议等市场交易方式有偿转让、出让给土地使用者，将一定时间段的土地使用权出卖给土地使用者，而不改变土地的国家所有制性质。除此之外，还存在土地的无偿划拨方式。依据这种方式取得的土地，具有无限的使用期。这里我们暂且对之不论。显然，目前采用的这套“征用制十批租制”的制度集计划经济与市场经济手段于一体，在世界上独一无二，具有鲜明的中国特色。然而正是这套“征用制+批租制”的土

4、地农转非制度导致了土地非农化控制的低效率，并造成一定程度的失控局面，或称“控而不制”。　　按照《中华人民共和国土地管理法》规定，政府在征用农地时“按照被征用土地的原用途(即农业用途，笔者注。)给予补偿”。依据《土地管理法》，征地补偿包括土地补偿、附着物和青苗补偿，以及安置补助三项。其中“征用耕地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的3至6倍”;“被征土地上的附着物和青苗补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”;“征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均产值的10倍”。“支付土地补偿费和安置补

5、助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍”。2004年年底国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，对目前土地征用补偿做了一些最新补充规定，要求土地补偿费和安置补助费的标准应当按照被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定;如果土地补偿费和安置补助费不足以使被征地农民保持原有的生活水平，由当地政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定

6、的比例给予补贴。　　这种征地补偿存在不合理之处，补偿标准偏低，且补偿标准缺乏动态调整。2004年全国人大检查《土地管理法》实施情况的报告也指出存在“征地补偿标准偏低”的问题。这些补偿不足以保障失地农民的长期生活与发展。并且，这些补偿并不会全部兑现到农民手里，村集体组织还要扣除其中相当大的比例。尽管如此，农民最终得到的补偿与土地农用收人相比还是比较高的(虽然征地补偿的“高”收益是短期的，难以保障失地农民的长期生活与发展。)。所以即便单纯出于经济利益的考虑，许多农民都会放弃自己承包的农地。另外，即便农民

7、不同意政府对其拥有土地的征用，也由于集体行动的困难不得不“同意”。所谓集体行动的困难，是由于”外部性”问题，付出成本的个人只能获得其行动收益的一个极小的份额。集体越大，分享收益的人越多，为实现集体利益而进行活动的个人分享的份额也就越小。这就使得对个人行动的激励严重不足，处在集体中的作为经济人的成员就不会为集体的共同利益而采取行动。我国农民数量十分庞大，但由于集体行动的困难，而造成农民组织化程度很低，在博弈过程中力量小，难以用响亮的声音说话，即处于“喊话权”上的弱势地位，最终不得不“同意”政府对其拥有

8、土地的征用。　　其次，由于农村上地实行集体所有制，在土地农转非的征地过程中，农村集体组织可以依据对土地的集体所有制而获得比较可观的收益。据曲福田等(2001)对位于经济发达的长江三角洲的G市实证研究，在征地过程中，村集体组织以农村集体土地所有者的身份获得了45.3%的征地补偿费用。征地过程中村集体组织凭借土地产权主体地位可以获得比较可观的收益，这也使其有比较强烈的促进土地农转非的利益冲动。　　我国法律规定，农村土地实行集体所有制。而这个集体指什么?现行法律并没有给予明