征地后失地农民利益保护机制的的研究

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1、第一章失地农民问题的提出1．1失地农民问题产生的历史背景失地农民问题的产生是各国现代化进程中工业化和城市化战略的必然现象。纵观各国现代化进程的历史，我们不难发现工业化和城市化是推动现代化的两架马车。在向现代化迈进的过程中必然有许多农民从土地上转移出来，成为市民；城市建设和工业建设也需要占用大量的农地。国外如此，国内亦然。从国外的情况来看，这一问题的产生可以追溯到英国在进行城市化进程中的“圈地运动”。我国失地农民的产生始于20世纪50年代的计划经济时代，到21世纪初到达高潮。在14，15世纪一直到18世纪，在农奴制解体过程中，英国新兴的资产阶级和新贵族通过暴力把农民从土地上赶走，强占农民

2、份地及公有地，剥夺农民的土地使用权和所有权，并把强占的土地圈占起来，变成私有的大牧场、大农场。这就是英国历史上的“圈地运动”。通过“圈地运动”英国彻底扭转了城乡二元的社会结构，城市化成为社会结构主体。圈地运动和土地私有制的强化，为英国长期经济增长奠定了基础,并为工业革命提供了前提条件。回顾新中国土地征用制度历史过程，大致可以分为两个阶段：即改革开放前的土地征用制度(1953年到1978年)和改革开放后的土地征用制度(1978年到现在)。在第一阶段，随着社会主义建设高潮的掀起，需要占用大量用地，国家开始建立土地征用制度。1953年政务院颁发的《国家建设征用土地办法》是新中国第一部比较系统

3、的关于征地制度的法规。在《国家建设征用土地办法》中对征地的基本原则、征地的补偿标准、征地的权限及征地程序作了较详细的规定，它强调“必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置”。1954年的《中华人民共和国宪法》第十三条也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。”以国家根本大法的形式规定了征地的合法性。在此同时，1956年全国基本完成了生产合作化，建立了人民公社，土地由农民私有转变为集体所有。因此国家于1958年经修订的《国家建设征用土地办法》降低了土地补偿标准，由原来的“以其最近3年到5年产量的总产值”改为“2年至4年”

4、。并且规定“如果社员大会或社员代表大会认为对社会生活没有影响不需要补偿，经县级政府同意，也可以不发给补偿费。”在1966年之后的十年文革中我国征地工作基本上陷于停滞状态。党的十一届三中全会以后，我国确立了经济建设为中心的发展战略，土地的征用情况大量增加。我国1982年《国家建设征用土地条例》，强化了征地的强制性，规定“国家建设用地，凡符合本条例规定的，被征用社队的干部和群众应服从国家需要，不得阻挠和妨碍。”1986年上升为法律。1998年修订的《土地管理法》，对土地征用制度作了调整，上收了土地审批权，确定了征地批后的“两登记一公告”制度，提高补偿标准。2004年十届全国人民代表大会常务

5、委员会第十一次会议通过《中华人民共和国土地管理法》第二次修订，规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”20世纪90年代以来，随着我国工业化和城镇化进程的进一步加快，城市住房和非农业用地的需求也随之增加，大量的农业用地转化为城市用地，失地农民的数量逐年增加。尤其是近几年来，伴随着中国经济社会的持续快速发展和工业化、城市化、现代化进程的不断推进，被征的农村集体土地逐年增加，被征地农民的规模迅速扩大。据专家估计，1990年到2003年的13年间失地农民的数量至少达6500万人。按照《全国土上地，本来无可厚非，但问题是由于制度等原因，使失地农民不能享受失业、养

6、老、医疗等社会保障，从而变成“种田无地，就业无岗，社保无份”的“三无公民”。这个问题如果处理不好，就会影响社会的稳定。显而易见，失地农民及失地农民问题的凸现已随着改革开放和城市化进程步伐的加快而逐渐成为社会所关注的焦点问题。这与改革开放前后的土地征用及补偿制度的变化不无关系。加上社会主义市场经济时期企业用工制度的改变，使得被征地农民在失去土地后面临着新的问题。地利用总体规划纲要》，2000年到2030年的30年间，我国占用的耕地将超过5450亩，失地或部分失地的农民将超过7800万人，这就意味着我国失地农民的规模将会进一步扩大。工业化和城镇化建设占用1．2失地农民的概念及其特点（一）失

7、地农民的概念美国社会学家艾弗里特·M·罗吉斯和拉伯尔·J·伯德格认为：“农民是农产品的生产者和传统定向的乡下人，他们一般比较谦卑，大多是自给自足(虽然并非完全需要)，就是说，他们生产的粮食和其他东西，大部分都是自己消费的。因此，农民和自给自足的农业生产者是一个意思。”法国社会学家H·孟德拉斯认为：“农民是相对城市限定自身的，如果没有城市就无所谓农民”。在传统农业社会，农民这一角色相对固定。农民就是指那些面朝黄土背朝天的“庄稼汉”。《辞海》对“农