对中国农村医疗保障制度建设反思及建议

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1、报告五对中国农村医疗保障制度建设的反思与建议王列军中国的医疗保障制度一直是城乡分治的。新中国成立以来，农村医疗保障制度以合作医疗的发展为主线，经历了几起几落。目前正在推行的新型农村合作医疗又使农村医疗保障成为了关注的焦点。本文把农村医疗保障制度放在宏观经济、社会背景下进行分析，探讨计划经济时期和改革开放以来两个时期农村医疗保障制度兴衰的原因，并在考虑未来经济、社会条件变化的基础上，提出对农村医疗保障制度建设的政策建议。一、计划经济时期的农村医疗卫生体制及其绩效（一）“预防为主”的基本方针和“重点建设基层卫生组织”的基本策

2、略新中国成立初期，经过长期战乱，中国医疗卫生条件非常落后，人民健康指标属于世界上最低水平的国别组TheWorldBank,FinancingHealthCare:IssuesandOptionsforChina,WashingtonD.C.,1997.。占全国人口80％以上的农村地区更是严重缺医少药，传染病和地方病普遍流行。中国领导人意识到必须重视农村医疗卫生事业。20世纪50年代初，中央制定了新中国卫生工作四大方针，即：面向工农兵，预防为主，团结中西医，卫生工作与群众运动相结合“面向工农兵、预防为主和团结中西医”这三条

3、方针是在1950年8月召开的第一届全国卫生工作会议上提出的，“卫生工作与群众运动相结合”是在1952年爱国卫生运动已经开展了近一年的时候由周恩来根据毛泽东“动员起来，讲究卫生”的号召提出来并添加进去的。参见黄树则等主编：《当代中国的卫生事业》（北京：中国社会科学出版社，1986）第4～6页。。并确定了首先要抓的两件事：一是集中力量预防那些严重危害人民健康的流行性疾病和严重威胁母婴生命的疾病；二是整顿卫生工作队伍，建立农村、工矿和城市的基层卫生组织。颁布了《关于健全和发展全国卫生基层组织的决定》。1952年中央和地方相继成

4、立爱国卫生运动委员会，统归各级人民政府直接领导，爱国卫生运动逐渐成为经常性的工作。卫生工作四大方针及其初期实践确立了中国医疗卫生事业以“预防为主”和重点建设基层卫生组织的基本发展方向，这种模式尤其适合于当时经济发展水平极为低下的农村地区。而在1965年毛泽东要求“把医疗卫生工作的重点放到农村去”（626指示）以后，农村医疗卫生事业更在一定程度上获得了政策上的优势。（二）以“三级网”为农村医疗卫生服务体系的基本组织方式计划经济时期，中国农村形成了以“三级医疗卫生网”为基本组织依托的医疗卫生服务体系。新中国成立初期，全国城乡

5、个体开业医生占80％钱信忠：《中国卫生事业发展与决策》，北京：中国医药科技出版社，1992，第52页。。国家对开业医生采取团结教育的方针，允许并鼓励他们个体开业，同时加强对个体医生的管理和培训，在一定程度上缓解了城乡基层缺医少药的矛盾。这是建国初期基层医疗卫生工作的早期形式。从1951年开始，政府采取公办、公私合办、私人联合、群众集资等方式逐步建立了农村基层卫生组织，包括国家兴办区、乡卫生所，农业合作社办保健站，医生集体办联合诊所，个体医生开业等形式。到1956年底，全国普遍建立了县医院，共2100多个；全国农村办起了保

6、健站20000多个，加上联合诊所共达61000个，占全国农村基层卫生组织总数的82.4％钱信忠：《中国卫生事业发展与决策》，北京：中国医药科技出版社，1992，第54页。。50年代末，这些不同所有制的医疗组织逐步划归县、乡（公社）、村（大队）所有，并进行了合并，初步形成了农村三级医疗卫生网。到60年代中期，农村绝大多数地区的县、公社和生产大队都已建立起医疗卫生机构，形成了以人民公社为中心的基层卫生组织网。农村三级医疗卫生网由县医院及其他县级卫生机构、乡（公社）卫生院和村（大队）卫生室三级组成。县级卫生机构包括县医院、卫生

7、防疫站、妇幼保健站我国的省（市、自治区）、地（市）、县都设有妇幼保健专业机构。机构的名称根据规模和任务的不同有所区别：规模较大并设有病床和门诊的称妇幼保健院；只有门诊的称保健所；既没有病床，也没有门诊的称妇幼保健站。、卫生学校、中医院、药物检定所等，其中县医院、卫生防疫站和妇幼保健站是主体。县级卫生机构都是全民所有制。县医院是综合性的医疗机构，以医疗为中心，承担培训卫生人员和预防工作，并对基层医疗卫生机构实行业务指导。其他县级卫生机构包括，其中县卫生防疫站与县妇幼保健站是主体，主要承担公共卫生职能。县卫生防疫站是农村卫生

8、防疫工作的技术指导中心，它在行政上受县卫生局领导，在业务上受地（市）卫生防疫站指导，主要负责本辖区的传染病控制、计划免疫、地方病控制、环境卫生、对爱国卫生运动运动工作协助指导等工作；县妇幼保健院（所、站）面向基层开展妇产科、小儿科、计划生育技术指导的临床业务、培训妇幼保健人员、普及妇幼卫生科学知识等。县以下的卫生防疫