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1、行政诉讼举证责任的探析打官司就是打证据,证据是正义的基础。然而,我国现行行政诉讼法中有关行政诉讼证据规则的规定却比较原则,难以解决实践中复杂的证据问题。2002年7月24日最高人民法院公布了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《规定》),《规定》中有关行政诉讼举证责任制度的规定,为行政审判的顺利进行提供了科学可行的依据。但是,我国现有的行政诉讼举证责任制度仍存在着许多值得商讨的问题。这里,笔者拟就行政诉讼举证责任制度中的两个基本问题略谈管见,以期对我国行政诉讼证据制度的完善尽绵薄之力。一
2、、行政诉讼举证责任的概念我国三大诉讼中惟一明确使用“举证责任”这个词,直接规定举证责任制度的是《行政诉讼法》。该法第32条规定:“被告对做出的具体行政行为负有举证责任,应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”但是并未对举证责任做出明确的解释。当前关于我国行政诉讼中举证责任的概念存在行为责任说、结果责任说、双重含义说等不同的观点。对举证责任概念比较通行的观点为“双重含义说”。[1]该说认为举证责任的概念包括两个方面的含义:一是当事人对其主张的事实有责任提供证据,理论上称之为行为意义上的举证责任
3、,简称行为责任;二是在案件事实真伪不明的情况下,由主张该事实的当事人承担不利后果,理论上称为结果意义上的举证责任,简称结果责任。这种不利的诉讼结果既表现为实体法上的权利主张得不到人民法院的确认和保护,又为败诉而负担诉讼费用。行为责任和结果责任是举证责任概念不可或缺的组成部分,是表和里、形式和内容、程序和实体、动态和静态的关系,但只有结果责任才能真正反映举证责任的本质,而行为责任依附于结果责任。笔者认为,“双重含义说”比较全面地揭示了证明责任的诉讼价值,是比较符合客观实际的,是行政诉讼举证责任概念最好的概括。
4、二、行政诉讼举证责任的性质要正确回答举证责任的法律性质这一问题,关键是要弄清举证责任的本质是什么。从法律设置举证责任的目的来看,主要是为了解决当案件事实处于真伪不明状态时,法院应当如何作出承担裁判的问题,即解决这种真伪不明状态引起的不利诉讼结果的归属问题。行政诉讼举证责任既是行为责任,又是结果责任。被告不能举证证明其所作具体行政行为合法,则应当承担败诉的后果。举证责任是与败诉风险紧密联系在一起的,因此,“风险义务说”似乎有更合理的根据。但被告在行政诉讼中的举证责任还不只如此,我们不能简单地理解在行政诉讼中被
5、告的举证仅限于针对行政行为的合法性。行政案件需要确定的事实中,除与行政行为合法性有关的事实外,还有其他的事实,对这些事实被告同样会有肯定或否定的主张,同样要提供证据来证明。可见被告在诉讼中除了直接的合法性主张外,根据不同的案情还可能存在其它主张甚至否定原告主张的主张,对这些主张被的事实,由主张积极事实的当事人而不是由主张消极事存在其它主张甚至否定原告主张的主张,对这些主张被告同样要承担举证责任,其中有说服责任,如有关原告起诉超过起诉期限的主张,被告必须承担说服责任;也有推进责任,如在不作为案件中,针对原告提
6、出的曾经书面申请的主张,在原告提供了一定的证据证明自己的主张后,被告可行使推进责任来反驳、否定原告的证据。许多案件都体现出来证明对象的错误,或者证明对象的失误,就是法院和诉讼中的原被告双方当事人都把证明对象的焦点集中到案件事实或者引发行政争议案件的事实过程中,而忽视行政诉讼的独特内容就是审查对象的特殊性,即部分具体行政行为的合法性。所以,我们经常可以看到有这样的行政案件,被告和法院一起审理原告这一很奇特的现象,这就偏离了行政诉讼的本质。三、行政诉讼举证贵任倒置的原因行政诉讼举证责任的确立直接源于《行政诉讼法
7、》的明文规定。但法律并不是随意加以制定的,这一条[1][2][3][4][5][6]下一页文的背后蕴含着深厚的法理基础:第一,被告负举证责任走依法行政原则的应有内涵。依法行政原则是行政法的基本原则。依法行政原则要求行政机关行使行政职权必须依据法律、符合法律,不得与法律相抵触。行政机关作出行政行为不仅要依据实体法,而且要依据程序法,即行政行为必须符合法定程序。行政行为符合法定程序的一个最基本规则是“先取证,后裁决”,即行政机关在作出裁决之前,应当充分收集证据,然后根据事实、对照法律作出裁决。而不能在毫无证据的
8、情况下,对公民、法人或者其他组织作出行政行为。因此,当行政机关作出的行政行为被诉至法院时,应当能够有充分的证据证明其合法性。行政诉讼证据在很多情况下直接来源于行政证据.这是被告承担行政诉讼举证责任的基础。[2]第二,作为被告的行政机关与原告相比具有举证优势。在行政程序中,行政机关处于主动地位,一般情况下,依其单方面意思表示即能引起行政法律关系的发生、变更或消灭;而公民、法人或者其他组织则处于被动地位。由于行政法律
