电信立法与管制政策

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1、电信立法与管制政策随着电信竞争全球化的到来，各国又重新放弃这种分割市场的做法，允许各电信经营者全方位参与竞争。这种回归显然又对未来的竞争立法提出了挑战。国际电信联盟（ITU）在《世界电信发展报告》中把普及电信服务分成了五个发展阶段：电信网络初建阶段、电信网络成长阶段、扩大市场阶段、电信网络建成阶段和提供个人服务阶段。从电信发展的历史看，又可以分为三个大阶段：第一阶段是电信发展的初级阶段，也是电信行业的原始积累阶段，包括电信网络初建阶段和电信网络成长阶段。世界上大部分国家都在这一阶段完成了电信基础骨干

2、网的建设，但行业整体的规模经济尚未形成。第二阶段是电信的发展阶段，包括扩大市场阶段和电信网络建成阶段。在这一阶段，电话用户容量和电信建设的投资规模迅速扩大，电信网络迅速覆盖到全国，电信用户迅速增长。第三阶段是电信的发达阶段，即提供个人服务阶段。若从电信市场、法律制度上来看，电信的发展历史可以划分为独家垄断、有限竞争（或寡头垄断）和自由竞争三个阶段。不同的发展阶段各有自己的特点，需要有不同的法律环境与之相适应。从垄断到竞争的法律环境从世界范围来看，电信业的垄断时代一直持续到20世纪80年代，几乎所有国

3、家的电信业都经历过垄断时期。电信业的垄断源于其始发时期，其重要标志就是独家垄断经营体制。独家垄断是指市场上不存在竞争，只有一个产品供应者的市场结构。电信业的独家垄断与各国政治、经济体制无关，在西方发达的资本主义市场经济国家，电信业也持续了几十乃至上百年的国家垄断或企业垄断经营模式。如日本从1890年开始电话事业时就采用了国家垄断经营的体制。在电信业垄断经营的阶段，各国主要采取国有化或严格管制政策来应对电信业自然垄断特性。欧洲和大多数发展中国家主要采取国有化措施，而美国则以管制为主。1980年代初，技

4、术的进步，市场需求的变化以及电信垄断体制自身的弱点，最终促使电信市场开始从垄断到竞争的变革。由于原有的电信市场法律制度和管制政策倾向于维护垄断经营体制，所以改革电信经营体制首先要对相应的法律制度和管制政策进行改革。这种改革是以放松电信市场管制为主线。90年代以来，技术进步、多样化需求和竞争的相互促进，使通信网与计算机网、有线电视网三网逐渐融合，成为信息业发展的大趋势。电信业的竞争给消费者带来了更多的选择，同时也促进了电信需求向多层次多样化发展。从90年代中期开始，经济的全球化使电信业也进入了全球化的

5、市场环境。新的电信技术所带来的新业务极大地刺激了市场需求，同时也对以往的以市场分割为主线的管制制度提出了挑战。新技术所触发的“无国界”的因特网、电子商务、移动通信业务迅速增长。电信成本不断下降，电信市场中需要管制的、具有规模经济性的产品比重不断下降，原有垄断者对市场的支配力不断下降，电信市场的门槛也不断地下降。同时，全球性业务的增长和国内逐渐趋于饱和的传统业务市场促使经营者急于改变现有的管制框架，打破业务领域和国界的限制。为了适应电信市场的变化，同时为了提高本国企业的国际竞争力，为本国企业进军国际电

6、信市场创造法律和政策条件，主要发达国家掀起了第二次电信改革的浪潮。这次电信改革是以进一步放松电信进入管制为核心，旨在全面推进竞争，创造全球统一大市场。1996年2月美国推出新的《电信法》，率先开始了放松管制的电信改革。立法与管制政策的关系从上述分析我们可以看到，规制电信市场的法律制度主要由两部分组成：一部分是电信立法；另一部分是电信管理机构的管制政策。通常立法具有相对较高的稳定性，而管制政策则应具有较好灵活性。由于电信市场随时处在变化之中（特别是当前电信技术日新月异的时期），电信立法不可能制定得很具

7、体，而只能是原则性的，往往将很大的自由裁量权留给电信管理机构，如美国1934年《通信法》，这就要求电信管理机构能够针对电信市场的变化随时制定相应的有效的电信管制政策。因此，一个公正、高效的监管机构往往能够根据本国的国情，较好地应对电信市场的发展变化，并促进电信市场的健康、有序发展。在这方面，英国根据1984年《电信法》设立的独立电信管制机构OFTEL是一个成功的典范。OFTEL以“保证消费者利益前提下实施最少量的管制”为方针，采取以鼓励发挥企业自身能动性为主、出现问题事后补救的最低限度管制。同时，O

8、FTEL每年公开当年管制政策和制度的执行情况，并将有关信息公开。每当有重大政策变化时，OFTEL将通过发表征求意见书——召开听证会——发表意见书——再次召开听证会——确定最终文稿的过程做出最后决定，这提高了电信政策的透明度，并保证了其客观公正性。事实证明，OFTEL的管制政策不但极大地节约了管制成本，而且获得了很好的效益，值得我国借鉴。管制与效率电信业由一个自然垄断行业逐步走向竞争，整个过程都是在政府的监管政策主导之下进行的。可以说，没有政府的监管，就没有今天的电信竞