公立高校内部权力腐败的防范机制探究

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1、公立高校内部权力腐败的防范机制探究　　摘要：滋生公立高校内部权力腐败的主要根源有四：一是权限不清、法律不健全;二是权力集中、权力分配不均衡;三是重实体、轻程序，程序正当性不足;四是监督泛力，监督体系不健全。必须从四个方面治理和预防高校内部权力腐败：一是健全法制，让权力无法腐;二是合理分权，让权力不能腐;三是程序公正，让权力不易腐;四是强化监督，让权力不敢腐。　　关键词：高等学校;权力监督;程序正当;权力腐败　　近年来，公立高校(下称高校)腐败案件在数量、范围与程度上均呈扩张势头。这严重损害了高等学校的社会声

2、誉，玷污了高等教育的圣洁殿堂，亵渎了教师职业的神圣，破坏了高校正常的教学和管理[1]。习近平总书记强调：要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。[2]这一重要论述为治理预防高校内部权力腐败指明了方向：深刻认识高校内部权力腐败滋生根源，构建合理的权力制约与监督制度，用制度监督、规范、约束、制衡权力，保证权力正确行使而不被滥用，[3]把权力关进制度的笼子。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面[4]。

3、　　一、健全法制――让权力无法腐　　1.1权限不清，法律制度不健全　　权限不清，法律制度不健全，是产生权力腐败的法律根源。当前高校作为法人拥有三种权力。其一，行政管理权。高等学校为维护校园治安秩序与教育教学秩序也行使着部分国家教育行政管理权。根据教育部颁布的《高等学校校园秩序管理若干规定》(1990)、《普通高等学校学生安全教育及管理暂行规定》(1992)和《普通高等学校学生管理规定》(2005)，高等学校可以对对违反学校规定破坏校园秩序等行为的师生员工，可以给予行政处分或纪律处分。但是《教育法》(1995

4、)和《高等教育法》(1998)均未规定高校享有这种行政管理权。其二，自治管理权。高校自治管理权是高校作为大学为促进学术自由而对学术及相关事务实施的管理权，是大学作为特殊社会组织所享有的社会公权力，有学者将之称为办学自主权。尽管《高等教育法》第32条至38条赋予了高校七项办学自主权，但对这七项办学自主权规定得过于原则，同时又未设立必要的义务与责任，从而导致有权无责的不良现象。其三，民事管理权。为适应社会需求，《高等教育法》第30条赋予高校可以作为法人而享有民事管理权、承担民事义务。高校民事管理权的本质是私权利

5、的表现。　　行政管理权是国家公权力的体现，自治管理权是社会公权力的体现，民事管理权是私权利的体现。不同权之主体，应该对应不同的权利义务，并对其从事不同法律性质的行为承担不同的法律责任。[5]但是，高校行政管理权、自治管理权和民事管理权，既缺乏法律的明确界定与区分，也缺乏制度的有效规范与约束。公权力的权欲与私权利的利欲紧密联结，极易产生权的错位、越位、缺位和虚位，从而滋生权力腐败。　　1.2健全法制，明确权力的边界，让权力无法腐　　其一，通过国家立法，完善高等教育法律体系。通过国家立法，明确高校享有的行政管理

6、权、自治管理权和民事管理权的范围界限。行政管理权作为国家公权力，必须由国家法律明确规定，可以委托高校行使。自治管理权作为社会公权力，应当由法律法规授权高校以章程自治的形式明确清晰界定其范围与职责，以尊重学术自由与学术自治。民事管理权则可直接纳入国家民事法律调整。　　其二，加强大学章程建设，完善大学治理结构。高等学校应当在国家法律法规明确授权高校自治的范围内，在利益相关主体共同参与、协商一致的基础上，制定实体与程序规范相统一的、约束大学及大学内部各利益群体和成员的大学章程。[6]高等学校要通过章程建设，建立从

7、决策、执行到监督，权限清晰、职责明确的权力分立与制约的权责分配体制;建立从调查、规划、论证、听证、咨询协商、审核审批、公布公示等民主决策程序;建立从申诉、听证到复核的涉及师生诉愿权与监督权的校内救济程序。　　二、合理分权――让权力不能腐　　2.1权力集中，难以形成权力制约机制　　结构失衡、权力集中、角色重叠，是高校滋生权力腐败的重要原因。正如有学者认为高校腐败的根源就是各利益相关者之间关系的失衡，权力过度集中于某一群体，缺乏有效的制约与监督。[7]　　个别高校以党代政、专断独裁现象严重;内部学院，院长说了算

8、，书记靠边站，教授说了不算。政治权力挤压行政权力，政治权力与行政权力共同挤压学术权力，其必然结果是学术权力化、官僚化、行政化，并极易导致学者不是去争取学术权利以促进学术自由，而是去潜心钻研权术以获取更大的权力。现实中，教授委员会成员大都兼职各级各类行政职务，教授委员会易失去学术自治的特质，沦为行政权力的附庸。权力化的学术不是自由的学术、是易腐化的学术、是难监控的学术，最终会导致学术走向权力进而腐败泛滥。[8]同时