从国家机构的四个维度看30年之变迁

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1、从国家机构的四个维度看30年之变迁　　内容提要:在八二宪法中，国家机构的条文比重较大。国家机构相对于公民权利除具有工具价值外，也有自身的独立价值。如何以宪法学的视角分析中国社会30年来的变迁，国家机构可资参照。通过展现国家机构横向、国家机构纵向、国家机构与公民、国家机构与社会组织等四个维度，发现了社会变迁的增量发展过程。社会变迁是组成社会的各个要素相互合力的结果。单个要素如果能和其他要素发生良性互动，则社会的变迁就会相对顺利。　　宪法自1982年修订通过以来，中国宪法学得到了长足发展。不论是从宪法知识，还是从宪法研究队伍来看，中国宪法学都今非昔比了。30年来，宪法学研究的重心经历

2、了一个从国家机构到基本权利的转换，而今重新思考国家机构的独立价值，通过它展现社会变动的轨迹，对于平衡宪法学研究意义重大。　　从宪法文本看，国家机构是一个意象丰富的能动体，通过展现国家机构从内到外，从上到下的四个维度，可以衔接宪法的各种关系;运用这一能动体，结合30年来生动的事例，可以概观过去30年来中国社会之变迁，进而提炼出丰富的宪法理论。　　一、国家机构横向之维　　(1)以行政为中心回归到以立法为中心　　八二宪法在名义上确立了人民代表大会制度的中心地位，并确认全国人大及其常委会行使国家立法权，可是自一开始，其并未树立主导全局的权威，当时起主要作用的反而是国务院及其组成部门。在8

3、0年代，全国人大及其常委会在立法中扮演的角色完全是被动的。当全国人大及其常委会以立法启动行使职权的时候，其工作机构难以承担立法起草任务。因此,除有关刑事、民事和国家机构方面的法律以外的法律议案，都是由国务院及其部门起草。[1]我们可以从两个方面来看当时的这个情况。　　截止到1998年3月八届全国人大任期结束前，除宪法及其两个修正案以外，全国人大及其常委会共制定法律233件、有关法律问题的决定94件;国务院发布和批准发布行政法规795件;国务院各部门和地方政府根据法定权限制定规章约26000部。[2]在数量上，法规规章远远超过了法律。另外，全国人大及其常委会在20世纪80年代通过的

4、两个授权决定：《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》(1984年9月18日)和《授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》(1985年4月10日)，让渡了大量的立法事项，赋予了国务院在经济立法方面的广泛权力。最为突出的是1994年的分税制改革，竟然也由国务院决定，这一度使得全国人大及其常委丧失了在经济立法中的话语权。　　国务院何以具有如此大的权力，而全国人大及其常委会的授权依据又是什么?这两个问题实则隐含在《宪法》第62条、第67条和第89条对全国人大、全国人大常委会和国务院不明确的职权中。关于这三个机关的职权，过去30年来产生

5、了诸多争议。例如全国人大的职权是固有的还是来自于宪法授权?国务院的职权全部是来自权力机关的授权还是部分固有、部分授权?授权的权限、原则和程序是什么?这些问题至今也无定论。但是不可否认，国务院广泛的立法权力不是法治国家的常态，而迎来这一重大转折的是2001年《立法法》的颁布。　　《立法法》的重要意义在于，它第一次明确了法律保留的事项，同时通过规定授权的内容、目的和期限来约束授权立法。与此同时，全国人大及其常委会的立法能力也在逐步增强，通过制定各个部门法中的支架法律，从而压缩了国务院及其部门的立法空间。在《立法法》之后，2006年通过的《监督法》则进一步细化了权力机关行使职权的能力，

6、通过制度性的监督机制加大了对其他机关的监督。遗憾的是，虽然《宪法》和《立法法》、《监督法》等多部法律规定了人大及其常委会对法规规章的备案审查，但实践中这项制度却并未发挥实效。　　(2)从集中走向民主　　民主集中制，宪法学界一直存在各种认识。例如它是宪法原则还是国家机构的组织原则?它真实的内涵是什么?它强调的是集中还是民主?历史上，它经历了两层意义的变化：(1)民主集中制最早是在国家制度的意义上使用的，民主是指政府的产生、国家的权力以人民的支持位基础;集中是指行政权力要集中统一行使，去执行民意机关制定的法律、政策。(2)后来民主集中制普遍化为国家政治生活的一般准则，被用作处理人民内

7、部矛盾中个人与组织关系的准则，被作为加强纪律的一种手段。[3]在我国的政治生活中，即八二宪法产生之前及以后的很长一段时间里，片面的理解民主集中制、突出集中的一面长期存在，但是后来实践中，人们的认识不断深化，并出现了从集中走向民主的趋势。　　八二宪法既规定国家机构实行民主集中制的原则，又规定行政机关实行首长负责制。于是民主集中制与首长负责制之间的关系也出现了诸多争议。[4]过去理解行政机关为何要实行首长负责制，是从行政效率的角度来认识的，认为行政机关经常要面对各种突如其来的社会情势