浅谈信访制度的改革与发展

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1、浅谈信访制度的改革与发展　　[论文关键词]信访制度；法制化　　[论文摘要]现行信访出现的问题是信访制度自身不足的问题。信访走法制化道路是建设法治国家的基本要求。　　　　　　　　随着社会经济转型，现行信访救济机制在大量社会矛盾面前表现出的软弱和力不从心，已经成为社会普遍关注的问题。在新形势下，如何正确审视现行信访存在的问题，把握其历史走向，对于我们更好地建构整个国家的权利救济体系，有效解决群众上访问题具有重要意义。　　作为我们国家一种传统的人权救济方式，应当说，信访制度自1951年建立以来，对密切政府与人民群众的联系，

2、维护社会稳定确实起了重要作用。也许正是这个缘故，对现行信访出现的问题，人们更多的是从制度落实的层面来看待，把原因简单归结为一些地方和部门没有认真处理群众反映的问题。然而，当从深层分析，我们不难发现，信访的困境主要源于自身不足。信访是过去长期以来以行政方式治理国家的一种非常救济手段，处理问题的手段主要是受理和接待群众的来信来访。按照“归口管理，分级负责”的工作原则，群众反映一级国家机关的问题，最终还必须回到这一级国家机关去处理，信访机构自身没有权力也没有能力解决上访群众提出的问题。实践中，信访案件的处理在很大程度上是借

3、助、依赖于上级机关的权威特别是领导的批示，一个上访案件如果没有领导的批示很难想象会有一个结果。因此，现行信访实际上是一种框定于行政权威或者说是领导权威的救济机制，虽然其宗旨和目的是为了寻求正义，维护人民群众的合法权益，但实质上仍然是历史上的“清官情结”，期盼借助行政权威的力量来实现社会的公平和正义。其基本的制度假设一是上级对下级有绝对的权威，二是社会矛盾简单、容易界定“是非”。为什么在上世纪五六十年代信访还是比较有效的方式，就是因为当时具备这样的制度基础。然而，在社会利益日益多元化和矛盾复杂化的现代社会，一方面上访问

4、题趋于复杂化，而且领导在客观上也无法做到案案批示；另一方面随着法治的发展，上级对下级基于层级的非法律性约束力日益淡化。这样，就导致一个必然的结果——信访救济机制失灵。　　所以，从根本上讲，现行信访出现的问题是信访制度自身不足的问题。也正是由于信访存在的这种制度上的缺陷，它的运作带来了很多负面影响：　　一是救济渠道堵塞，矛盾积累。在现行信访体制下，大量的群众上访问题长期得不到解决，导致社会矛盾的大量积累、激化和上访的不断升级，由个体的上访发展成群体性行为，由上访者与有关部门、干部的一般矛盾发展成干群矛盾甚至突发的社会事

5、件。如果不及时改革现行信访制度，人民群众在经过不断的上访挫折后，这种单纯制度性缺陷引发的社会问题很有可能发展为对党和政府的信任危机，使党和政府的威信受到损害，社会稳定的基础受到削弱。　　二是在一定程度上弱化了法治的权威。在我们这样一个有着长期人治传统的国家，强调信访更多的是加固人们在权利被侵害后习惯于找领导、找上级上访的传统思想，不利于树立通过复议、诉讼等正式法律渠道寻求救济的法治观念，也不利于改变国家机关工作人员习惯于依赖领导批示、指示办事的传统工作思维。作为一种非正式程序，由于现行信访缺乏严格的程序规范和实体标准

6、，随意性大。实践中，有的案件由于领导的批示、处理过于随意，往往导致解决了一个旧的案件，却引发出更多的新案件。更值得关注的是，长期以来，一些地区群众信访问题最终如何解决，主要看群众“闹”的程度，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，进而诱发了大量社会性的非法律寻求救济行为，如越级上访、群体上访。这些无疑对国家的法治建设造成很大的负面影响。　　现行信访出现的问题集中反映了我们国家整个权利救济体系的建设滞后于社会发展的要求这一基本事实。最主要的表现就是在国家发展市场经济和推进法治建设的进程中，信访救济的主导地位未及时让位

7、于司法救济，信访救济机制未及时纳入法制化轨道。　　在相当长的时期内，面对越来越多的信访案件和群众上访压力，人们更多的是把注意力集中在对信访自身的强化，如加强信访机构和信访队伍建设、呼吁赋予信访机构实权等，而没有从社会对整个国家权利救济体系要求的视角来深入审视信访存在的问题及其根源，从而也难以抓住解决群众上访问题的要领。应当说，目前我们国家出现的大量上访问题，是一个社会综合问题。在市场经济条件下特别是在经济转轨时期，利益趋于多元化，矛盾增多，公民的权利意识也日益增强等都是重要原因。但根本原因是由于国家救济制度的建设没有

8、及时响应和跟进这种社会发展的要求。在现代社会，社会的公正是通过法来维系的，而不是依靠社会的良知来维系。独立公正的司法救济机制是法治国家的一个重要标志，也是人类的一种基本经验，只有建立司法救济为核心的救济体系才能实现真正有效的权利救济。而从目前看，信访救济在整个国家权利救济体系中特别是在实践的层面，其地位与司法救济相平行，甚至在某种程度上可以说是