土地利用总体规划编制与实施管理

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1、土地利用总体规划的编制与实施管理系统概况系统概况系统概况系统概况土地利用总体规划概述土地利用总体规划的编制规划的困境与变革的方向土地利用总体规划实施管理1.1土地利用规划体系总体规划—是为统一管理城乡土地成立土地管理部门后产生的一种规划形式，是各级政府对辖区内土地的开发、利用、保护和整治在空间上、时间上所作的总体安排和布局，分为国家、省、市、县和镇五级，计划性和政策性非常突出，上下级规划紧密衔接，上级规划是下级规划的依据。专项规划—单项用地的利用规划或在解决土地的开发、利用、整治、保护中某一单项问题而修编的规划。如基本农田保护、土地开发、整治、复

2、垦规划等。规划设计—也称详细规划，是在总体或专项规划的控制和指导下，直接对某一地块或特定使用单元的土地利用及其配套设施作出具体安排。1.2土地利用总体规划简史土地利用总体规划从国家土地管理局1987年底提出开展编制算起，到现在已二十五年实践的历史，在全国范围开展了三轮，逐渐形成了一整套的技术规范和严密的规划实施管理监督体系。第一轮：1987年开始探索,最初定位成国土规划的组成部分；按国家、省、市县级三个层次开展,要求1990年前后完成全国和省级土地利用总体规划编制，规划期限为1991—2000年。这轮规划由于缺乏土地现状数据、图件及规划理论、方法

3、的支撑，探索的内容比较多，没有全部铺开，也基本没有得到实施，但确立了规划的基本形态与内容。1.2土地利用总体规划简史第二轮：中发〔1997〕11号文要求认真做好土地利用总体规划的编制、修订和实施工作，要以耕地保护为重点、严格控制占用耕地，凡不符合这一原则和要求的土地利用总体规划，都要重新修订。规划基期统一采用1996年10月的土地利用变更调查数据，规划期1997-2010年，从国家和乡镇分五级全面开展，以耕地总量动态平衡为中心目标，下级规划必须服从上级规划下达指标，明确要求划定土地用途区。规划实施期间建立了以土地利用年度计划、农转用审批和建设项目

4、用地预审为核心的土地规划实施管理制度，确立了以用途管制为核心的用地管理制度，各级政府按规划用地管地的意识普遍增强。1.3土规的法律地位及作用1999年1月1日起实施的新《土地管理法》总则第四条：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。《土地管理法》第三章，专门对土地利用总体规划编制、审批、作用、效力、修改及与相关规划的关系作了规定。新法之前，各级政府都可以批地，新法上收了土地的审批权，将土地审批权收归国务院和省政府，征

5、用基本农田、一般耕地525亩以上，其他土地1050亩以上，由国务院批准。建设占用耕地要“占一补一”，由建设单位负担。1.3土规的法律地位及作用规划由各级人民政府组织编制，实行分级审批；下级规划依据上一级编制，建设用地总量不得超过上一级规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级规划确定的控制指标；乡（镇）规划划分土地用途区，确定每一块土地的用途，并予以公告；城市、村庄和集镇规划应当与土规相衔接，不能超过土规的建设用地规模。土地利用总体规划是保护耕地和基本农田，土地利用计划管理的依据；审批各类土地利用项目的法定依据；土地开发、整治、保护土地的法定依

6、据；依法查处违法批地、用地的法定依据；农地和未利用地转为建设用地审批的依据。1.4土规的主要特点土地利用总体规划是土地管理的龙头，农用地转为建设用地的数量、建设占用耕地的数量、新增建设用地的空间布局都受到土地利用总体规划和年度用地计划的严格限制和约束。所有用地必须符合土地利用总体规划，规划实施关键手段是农转用的审批。规划的核心目标是保护耕地，控制建设用地，促进土地的节约集约利用。规划的核心内容是指标加分区，用地指标包括各类建设用地规模、建设占用耕地、土地开发复垦等，在用地指标的约束下对每个地块的用途予以明确，划定十余类的用途区。1.4土规的主要特

7、点用地指标确定的基本逻辑是从保护耕地的前提出发，以节约集约用地为目标，安排全国各类用地，尤其是控制建设用地的规模和增长幅度。在各级规划的编制过程中，新增建设用规模成为各级地方政府最大的诉求，而用地指标计划式的下达和管理，更加剧了指标的短缺，因此在极为有限的建设用地指标约束下，新增建设用地的安排主要两个方向：一是城市扩张，二是重要的建设和工业项目，土地利用空间布局和用途管制区划定基本上以此为中心而确定下来。将各项指标层层分解到乡镇一级，镇级规划将各类指标以用途区的形式落实在1:1万的土地利用现状图上，这张图将作为用地审批的基本依据。1.4土规的特点

8、与作用规划管地用地是世界通行的做法，实行土地用途管制是普遍的做法，不存在不受约束的土地产权，产权是由社会强制执行的对资源的多种用途进行选