建设用地使用权类型化研究——《物权法》建设用地使

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1、建设用地使用权类型化研究——《物权法》建设用地使关键词:建设用地使用权；物权法；房地产管理法；土地管理法内容提要:建设用地和农业用地是土地的基本分类，正在修订的《土地管理法》和《城市房地产管理法》均要贯彻城乡统一原则，建立城乡统一的建设用地市场和建设用地使用权制度。这就意味着建设用地使用权将成为我国不动产物权的基本概念和制度，与之相适应，就需要发展出统一的、体系化的建设用地使用权规范体系。但《物权法》并没有完成这样的任务。为完善《物权法》，尤其是为建立规范化的建设用地使用权体系，需要我们在理论上梳理现存

2、的建设用地使用权分类，提出未来建设用地使用权基础分类体系。一、建设用地使用权的法律意义和规范问题建设用地是1998年修订后的《土地管理法》确立的土地用途类型。《土地管理法》第4条规定，我国对土地实行用途管制，将土地分为农用地、建设用地和未利用土地。[1]2001年国土资源部依据《土地管理法》颁布了《全国土地分类》（过渡期间适用），确立了三级土地分类体系，其中建设用地包括商业用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通用地、水利设施用地、特殊用地八类。但是2007年国家标准的《土地利用现

3、状分类》[2]建立了二级土地分类体系，使得12个一级类不受三大类型框架的限制而自成体系，统一的建设用地范畴似乎不再存在。（一）建设用地使用权的法律意义笔者认为，这样的变化并不能影响“建设用地”存在的重要意义，在法律上我们仍然需要标识出哪些土地用途属于建设用地。建设用地作为用于建造建造物、构筑物等人类活动场所的用地，本质上是对陆地空间的占有、利用，区别于农业用地、未利用土地，具有重要的法律意义：它是《土地管理法》的基本概念，是一个重要术语和控制指标；是实施土地用途管制的重要前提和重要内容。农业用地转为建设

4、用地，必须经过严格的“农转非”审批，而一旦转为建设用地，即可以进行建设或进行商业开发。因而建设用地是土地的重要“标识”，是土地商业价值得以实现的门槛。通过这样的控制和土地利用规划管理可以实现土地合理、持续利用目标。另外，这样的变化也不影响建设用地的判断与识别。从理论上分析，有六类土地大致属于建设用地：商服用地（05类）、工矿仓储用地（06类）、住宅用地（07类）、公共管理与公共服务用地（08类）、特殊用地（09类）、[3]交通运输用地（10类）。那么，凡是建设用途的土地使用权，是否都可以称为“建设用地使

5、用权”呢？笔者认为，在土地管理法或土地利用规划法上，可以将各种建设用途的土地使用权（比如上述六类）合并称为建设用地使用权；或者，建设用地使用权可以宽泛地理解为所有用于建设用途的土地使用权，但这样宽泛的定义在物权法上的意义是值得怀疑的。一般来讲，农用地流通性差，限制较多；而建设用地具有较高的流通性，限制相对较少，特别是建设用地使用权与房屋结合起来构成一个社会最主要的不动产，而且是完全财产化或商业化的财产形态，因而建设用地使用权是物权法调整的主要对象。不过，物权法要决定权利的性质、权能等，建设用途本身对此并

6、没有多大的影响，建设用地使用权在物权法上仅具有用途分类意义。例如，在《物权法》之前，《土地管理法》第11条第二款就规定了农民集体所有的土地可以设定建设用地使用权。[4]显然，该规定并没有因此赋予农村土地上的建设用地使用权多少物权法含义，仍然是以此来涵盖所有非农业建设用途的土地使用权。再如，《物权法》起草过程中，学者们曾试图通过准用的方式，将建设用地使用权扩展到农村土地。[5]即使这样的意图得以实现，建设用地使用权仍然是一个各类建设用途使用权的总括性称谓。它的意义仅在于地籍登记和土地使用权用途登记时，登记

7、机构将土地的用途登记为建设用地，[6]向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。[7]建设用地使用权并不当然地享有物权法规定的属性，[8]建设用地在物权法上的意义仍然仅在于标识土地（使用权）用途，以建立区别于农业用地使用权（即土地承包经营权）的建设用地使用权。这意味着，物权法需要对建设用地再进行细分，才能建立起完整的建设用地使用权体系，实现对不动产物权分类规范的目的。（二）建设用地使用权规范的现状目前，我国规范建设用地使用权的法律法规主要有《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《城镇国有土地

8、使用权出让和转让暂行条例》（简称《暂行条例》）。《土地管理法》是土地利用规范的最高层次法律，主要目的是实施用途管制和土地利用规划、进行土地利用监督管理，保护农地资源，第二章“土地的所有权和使用权”、第五章“建设用地”确立了土地利用的方式，包括农村和城市的建设用地取得条件和方式、农村土地承包经营权等。《城市房地产管理法》的主旨在于规范商业性房地产开发和交易，第二章“房地产开发用地”主要涉及房地产开发用地规范、房地产开发用地的取得方式，包括出让