河道采砂权拍卖及相关问题研究

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1、河道采砂权拍卖及相关问题研究

2、第1　河道采砂权拍卖，是一个非常敏感的问题。因为它涉及到国土和水利两部门对河道的管理权之争，也涉及目前这种情况下是否可以用拍卖等市场经济的方式管理河道的问题。本文拟从法律和实践的角度，对这一问题展开一些分析。一、问题的提出2003年，由于衡阳市水利和国土部门在河道拍卖过程中造成了一些矛盾，湖南省水利厅曾下文明确规定，禁止将河道采砂权通过拍卖等方式出让。湖南省水利厅之所以下文禁止，我想主要有两个原因：一是部门法律冲突。《河道管理条例》规定：水利行政主管部门是河道的主管机关；在河道管理范围内采砂，必须报经河道主管机关批准。《矿产资源法》针对采砂也有一条规定：国家

3、……允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产（第34条）。即将砂石认定为一种矿产资源。法律的冲突，在实际操作中造成了水利、国土部门管理上的矛盾。水利部门认为：既然水利部门是河道的主管部门，采砂当然应当由水利部门管理。国土部门认为：既然砂石是一种矿产资源，国土部门当然可以管理。二是河道采砂权是否可以通过拍卖的方式取得。国土部门认为：既然国土部门有权管理，那么，当然可以按照国土部门的法律规定，对河道采砂权进行拍卖。而水利部门认为：水利部门是河道的主管机关，那么，对河道管理及如何管理有决定权。而现行水行政法律法规没有对采砂权拍卖问题作出规定，按照依

4、法行政的原则，那么暂时就不能采取拍卖或通过其他竞价方式对河道采砂权进行出让。本人认为，这两个问题表面上看起来矛盾，但如果仔细分析这两部法律的立法目的和立法精神，并采取恰当的方式进行，那么这两个问题完全可以解决。在湖南省水利厅的文件出台之前，浏阳市曾对河道采砂权进行过成功的出让，本人结合浏阳的实际，来谈谈这个问题。二、“管理者”与“经营者”要解决前述第一个问题，首先要分析这两部法律的不同立法目的，和水利、国土两部门在管理过程中所扮演的不同角色。明确了这一点，便明确了采砂主要由谁管理的问题。本人认为，就河道采砂来说，水利和国土部门实际上在扮演着“管理者”与“经营者”的角色。根据《河道管理条例

5、》第1条规定：为加强河道管理，保障防洪安全，发挥江河湖泊的综合效益，根据《中华人民共和国水法》，制定本条例。也就是说，国务院颁布《河道管理条例》，设立河道管理机关，其目的主要在于加强对河道、水工程设施的保护，保障防洪安全，维护正常的水事秩序，发挥江河湖泊在农业灌溉、水力发电、河道运输、涉河建设等方面的综合效益。由此可以看出，水利部门对河道实际上在行使一种“管理者”的职能，这种管理，概括来说，就是水事秩序的维护。这一点，从“河道采砂管理费”这一收费的性质上也可以得到印证。因为我们不是叫它砂石资源费，而是一种管理费。再来看看《矿产资源法》的立法目的。根据该法第1条规定：为了发展矿业，加强矿产

6、资源的勘查、开发利用和保护工作，保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要，根据中华人民共和国宪法，特制定本法。也就是说，全国人大颁布《矿产资源法》，由国土部门对矿产资源进行管理，主要目的是为了实现资源的可持续性利用，既能保障当前需要，又要保障长远的需要，既要做到合理开发，合理利用，又要防止过度开采和不经济性开采。《矿产资源法》还规定，矿产资源属于国家所有，国家对矿产资源实行有偿开采。因此，概括来说，国土部门管理矿产资源主要有两大目的：一是实现可持续开采；二是实现所有者权益。即由国土部门代表国家对矿产资源实现所有者应当享有的权益。形象一点来说，就是国土部门在对矿产资源充当一种“经营者”的角

7、色。现在国家对开采矿产资源依法征收资源费和资源补偿费，也体现了这一目的。因此，从立法目的上分析，河道采砂当然应当以“管理者”为主管理。更进一步说，河道采砂虽然是一种矿产资源的开采，但这种矿产资源的开采不仅影响着主要有砂石组成的河床，更重要的是它还影响着组成河道的河岸、河堤、滩涂，影响着防汛抗旱、农业灌溉、水力发电、水工程保护等。这是关键的、第一位的。因此，对河道采砂管理，应当以水利部门为主。三、拍卖与否河道管理虽然以水利部门管理为主，但在实践过程中经常会碰到这样一些情况：两个砂场以前都在一个河段采砂，在河道部门的要求下申请办理河道采砂许可证，而河道部门难以许可给其中的一个砂场；或者由于河

8、道机关规定采砂范围不明确，两个砂场争抢砂石资源；还有更多的是，对那些无证采砂者屡禁不止，即使对其处罚到位了，采砂者还会进行掠夺性开采，形成恶性循环；而且，在管理过程中，还存在采砂肆意破坏河岸河堤、损毁水工程、随意弃置采砂尾堆、管理费难以收取等问题。如何解决这些问题，我认为，将河道采砂权进行拍卖，变事后管理为事前管理，不失为一个好的方法。当然，这必须先解决以下三个问题：1、河道采砂权是否可以拍卖；2、如何进行拍卖；3、采取这种方法有什