高校预算管理中存在的问题及对策探讨

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　　高校预算管理中存在的问题及对策探讨【摘要】目前高校预算管理中存在着重分配、轻管理，编制主体单一，编制时间仓促，编制方法不科学，缺乏分析与考核监督等问题，已成为新时期制约高校财务管理工作的瓶颈，亟待研究、解决。本文根据笔者的工作经验和实践体会，运用预算管理的相关理论，提出了解决这些问题的途径和对策。　　 　　随着我国高校经济和管理机制改革的不断深入和发展，预算管理已成为高校财务管理的核心和关键。就内涵而言，高校预算管理是指在科学的预测和决策基础上，以数量、金额的形式反映下一年度内高校所要完成的事业计划和工作任务等方面的一整套办学计划，是高校组织日常收入和控制支出的依据，也是一个高校的办学规模和事业发展方向的综合反映。从过程和作用来讲，预算管理贯穿了高校预算编制和执行的全过程，是高校进行各项财务活动的前提和依据。因而，高校预算管理工作的好坏将直接关系到高校各项事业计划的完成情况，直接影响到高校各项资金的使用效益。在目前国家教育经费拨款严重不足的状况下，高校从自身方面挖掘潜力，不断加强预算的资金管理，已显得尤为重要。特别是随着部门预算改革的不断深入，对高校的预算管理体系提出了新的挑战，加强预算管理势在必行。　　　　一、高校预算管理存在的问题　　　　近年来，各高校根据《预算法》设立了新的预算管理模式，高校预算管理改革取得了一些成效。但由于客观实际的变化性和多样性，从现行的年度高校财务预算整体来看，目前我国高校预算在编制和执行中仍存在诸多薄弱环节和现实问题，严重制约着高校预算管理应有的功能和作用的实现和发挥。主要表现在以下几个方面。　　　　（一）重分配，轻管理，预算管理意识不强　　目前，很多高校都按照国家财经法规并结合本单位的实际情况制定了不少加强预算管理的规章制度，但从实际执行来看，普遍存在着预算执行不力、追加预算频繁的现象，使得高校财务部门疲于应对与各职能部门的经费拉锯战，严重削弱了预算执行的刚性。究其原因，一是高校管理层以及职能部门预算意识淡薄，对预算的重要性认识不足，对本单位年度工作预见不够；二是没有对预算项目进行细化指标分解，项目缺乏前期论证，容易出现“ 小头大尾”的现象，预算管理的作用得不到充分发挥。　　　　（二）预算编制主体单一，主客体交流渠道闭塞　　高等院校内部财务管理体制规定：一般高校实行“统一领导，集中管理”的模式，规模较大的学校实行“统一领导，分级管理”模式。学校作为一级预算主体，其预算编制均由财务部门单独完成，而就目前财务管理的现状来看，财务人员对预算编制客体的了解还是知之甚少。由于预算编制主客体之间缺乏沟通、了解，因此预算编制的真实性、合理性就会大打折扣。所以，作为预算编制主体的财务部门应该集思广益，深入基层做好实践调研工作。　　　　（三）预算编制仓促，预算项目缺乏民主程序　　充足的编制时间和科学的论证是保证预算编制质量的重要条件。目前我国高校部门预算、校内预算编制均由学校财务部门完成，由于时间短、任务重，有些预算项目和指标论证不充分，缺乏民主程序，学校将大部分精力用于凑预算的盘子，往往造成预算安排的先天不足，从而导致执行中间问题不断出现，调整、追加经费频繁，冲击了预算的正常执行，影响了预算的严肃性。　　　　（四）预算编制方法不科学，“零基预算”流于形式 　　近几年预算体制改革推进“零基预算”，但“基数法”的影响根深蒂固，“零基预算”难以落到实处。很多高校在预算编制中，往往不以部门或单位的具体人员状况、实际业务发展为基础来确定预算收支总体水平,而习惯以过去的基数为基础，以收入定增长率，支出切块分配，层层留机动，其结果是预算往往不切实际，难以执行，容易造成“会哭的孩子有奶吃”的现象。　　　　（五）预算执行缺乏分析与考核监督机制　　目前，大多数高校尚未建立一套完善的预算执行的分析考核制度和相应的奖惩措施，有的高校虽然制定了严格的规章制度，但对制度的执行力度不够，缺乏预算责任追究机制。资金投向是否正确，资金使用效益如何等等问题得不到足够重视。部门之间经费分配苦乐不均，有的部门巧立名目，人为虚增预算；有的部门改弦易辙，套取经费，突击花钱，破坏了预算的完整性，削弱了预算的约束力，而且容易造成权责不清，使预算缺乏严肃性，同时也造成教育资源的严重浪费。因此，建立预算执行分析与考核监督机制势在必行。　　　　二、强化高校预算管理的途径和方法　　 　　高校预算管理是一项庞大而系统的工程，需要采取一系列措施，才能保证高校预算管理得以正常进行。笔者根据自己的工作实践和体会，认为强化高校预算管理需要采取以下措施。　　　　（一）更新预算管理观念，取得校领导支持　　更新高校预算管理观念。首先，高校财务部门要改变预算管理仅注重分配的观念，将目标方式下的预算转变为过程管理，强调部门行使职能过程中各项预算的全过程管理，突出预算的事前控制作用，实现预算向微观管理层次的延伸。其次，高等学校预算管理要树立以人为本，广泛参与的意识。预算管理是高等学校的“一盘棋”，预算管理不仅仅是编制主体财务部门的职能，各部门之间也要相互配合、及时沟通，为更好地实施预算管理献计献策。这样既可以调动各部门之间的积极性，又可以促进预算编制主体与客体之间的交流，使预算编制更为细致合理，更加具有科学性和可操作性，也减少了因主客体之间交流不畅而导致预算管理的负面效应。 　　要使预算管理工作得到很好地贯彻执行，必须得到校领导的大力支持，没有校领导的支持，预算管理将是空中楼阁，无法实施。《中华人民共和国高等教育法》、《高等学校财务制度》都明确规定了高等学校的校院长对学校的财务工作乃至全部经济工作负有实施统一领导和管理的责任。笔者认为，高校领导应该非常关注、支持预算管理工作，对部门之间不合理的超计划、无计划预算项目要坚决不批，同时，财务部门要及时给校领导提供预算分析，使校领导及时掌握预算资金的使用状态，从而提高预算管理事中、事后的领导监测职能。总之，高校预算管理改革只有在取得校（院）长的支持下，才能够保证高校预算管理工作顺畅运行，从而使高校有限的资金发挥更大的效益。　　　　（二）以实行部门预算、政府收支分类改革为契机，细化预算管理　　要使高校预算管理真正落到实处，必须细化预算编制。从预算管理实践来看，笔者认为，预算管理的深化与预算编制的细化是联系在一起的，这种细化一方面表现在预算项目上，高校支出内容要按照预算目标确定预算项目，实施“归口管理”，建立“支出定额” ，从而将庞杂的开支分类细化为项目管理，有利于做到有的放矢，便于考核监督预算项目的资金使用效益；另一方面细化预算表现在编制时间上，可以将年度预算目标按照项目细化为季度目标和月度目标，还可根据项目的类型和管理的用途编制项目年度或者月份用款计划，确保预算项目专款专用。预算目标的“粗”和“细”在很大程度上取决于管理层希望解决的问题，想管什么项目就细化什么预算目标。如对一些难点支出，招待费、费、交通费等必须细化分解到部门，按项目进行严格控制；对一些支出无定额、发生无规律的项目可以不往下分解预算，由归口部门控制，如设备购置费、图书购置费等。　　　　（三）严格编制程序，确保预算客观合理　　要使预算真正做到客观合理，首先在编制程序上要公开、公正、公平，重大项目一定坚持由专门的机构进行可行性论证，防止闭门造车，造成预算项目盲目上马，出现“小头大尾”工程，学校一方面紧缩开支，节约有限资金，另一方面却因管理漏洞使大量资金白白流失，造成教育资源的很大浪费。目前，很多高校虽然建立健全了预算编制程序，制定了相关的规章制度，但是真正执行起来却成了“行动的矮子”。笔者认为，高校应该非常重视预算编制的事前论证。严格预算编制程序可以未雨绸缪，起到很好的事前控制作用。 为了真正保证预算与实际需要相符，还要对预算的编制程序进行严格审核。高校可以将预算编制与执行统一起来，学校各职能部门根据实际客观需求将编制预算建议数上报学校，学校汇总、审核建议数，进行综合平衡后下达控制指标，各职能部门按控制指标详细编制项目分解预算并交由学校汇总核定，学校再次综合评定后，上报上级教育主管部门批复。如此反复、公开、透明的操作，可以确保预算编制的客观性、合理性和严肃性，最终将使预算与实际执行切实结合起来。　　　　（四）建立预算执行分析与考核监督机制，促进预算管理水平及效益的不断提高　　为了体现预算管理的权威性，必须对预算执行的结果进行分析、考核。如果没有以预算为基础的分析和考核，预算就会流于形式，失去控制力。高校应对财务预算的实施效果，结合平时的执行情况，对预算项目进行综合分析与评价。在收入方面，可以分析各项收入是否全部到位，将实际收入数和预算数比较，分析收入未完成的原因，以及各项收入的开发潜力。在支出方面，分析各项支出是否控制在计划之内，比较实际支出数与预算支出数的差额，重点分析超支原因，并提出相应的解决与控制措施。 　　另外，高校要逐步建立一套完整的预算执行考核制度，明确考核内容、指标，将各部门预算申报的准确性、及时性、预算执行结果与部门年度考核挂钩，对严格执行预算的部门要表扬，并采取适当措施给予奖励，对不严格执行预算的部门要批评，并扣减其部门经费，情节严重的，还要追究相关负责人的经济责任。　　　　（五）提高高校财务人员的综合素质，促进财务预算管理水平的提高　　“科技是第一生产力”同样适用于高校的财务预算管理，财务人员只有掌握了过硬的技术和先进的管理经验，才能提高财务部门预算管理的整体水平。高校财务人员要深入实际学习、了解各部门的预算运作情况，提高发现问题、分析问题、解决问题的能力，为预算管理打下坚实的基础。同时，高校财务人员要“走出去”学习新知识、好经验，各高校之间也应该加强交流。目前，高校财务管理面临着很多挑战，如创办二级分院，成立后勤集团，贷款负债等等，都是前所未有的，要逐步摸索预算管理方法，通过相互交流，可以开阔视野，学习先进的管理经验。　　另外，高校财务人员本身也要更新观念，在加强专业知识的同时，更要注重财务管理，充分发挥财会人员在财务管理和处理学校经济事务中的助手和参谋作用，逐步完成从传统的核算型会计向先进的管理型会计的转变。　　　　三、结语　　 　　高校预算管理的改革和创新是一个渐进的动态过程，亦受制于整个教育体制的改革进程和高校内部管理体系的变革进程。对目前高校预算管理中存在的诸多问题，要想很好地解决，需要取得上级管理部门、学校领导及学校各级部门的大力支持；需要财务人员乃至整个管理层更新预算管理观念，细化预算管理，硬化预算执行，严格预算编制程序，建立预算执行分析与考核制度和提高高校财务人员的综合素质等几个方面入手。切实做到依法行政、依法理财，提高资金使用效益，确保年度预算的收支平衡，逐步形成一整套科学完善的预算管理体系，这是保证高校各项事业得以正常运转和提高办学效果的基础和关键。