土地征用目的之研讨

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1、土地征用目的之研讨　关键词：土地征用/公共利益/立法模式　　内容提要：我国虽然明确规定了土地征用的目的基于公共利益，但是由于特殊国情所致，具体在操作中又将征地权适用于非公益性用地，这既损害了农民的切身利益，又在一定程度上激化了社会矛盾。因此，面对目前的征地现状，我们应借鉴相关国家有益的立法经验，修改法律。也就是说，在立法模式上应采用列举兼概括的方式，具体明确公共利益的范围，从而便于适用。　　近几年来，各地基于全面建设小康社会的需要，皆大兴土木进行各类建设。在各类建设中，首要的问题就是要解决土地使用问题。在土地使用制度方面，因我国土地所有权为国有和集体所有，故一直沿用的土地征用制度，主要的就是

2、将集体所有的土地通过征用变为国有，再由国家让与给土地使用者。令人意外的是，虽然立法对于土地征用的目的规定为公共利益，但在具体操作中由将其扩及于非公益用地方面，从而导致各类土地使用者皆通过征用而获得土地使用权，这不仅损害了农民的切身利益，而且在一定程度上也激化了社会矛盾。实际上，纵观各国立法，为了规制国家利用公权力侵犯私权，均规定土地征用的唯一目的就是基于公共利益的需要，而且非有公正补偿，私有财产不得征有公用[1].这样的规定既保护了被征地者的利益，又稳定了社会秩序，更为重要的是，其又践行于实务中。面对目前我国的征地现状，我们理应检讨现行的立法，借鉴相关国家此类有益的立法经验，修改现有法律。基

3、于此，本文粗浅地探讨了以下问题，以求教于同仁。　　一、我国关于土地征用目的：沿革与评析　　关于土地征收或征用的目的，早在1928年7月27日民国政府公布的《土地征收法》第1条就规定为：“兴办公共事业”与“调剂土地之公配以发展农业或改良农民之生活”，第2条又对“公共事业”的范围限定如下：创办或扩充公共建筑；开发交通；开辟商港之商埠；公共卫生设备；改良市村；发展水利；教育学术及慈善；创兴或扩充国营工商业；布置国防及其他军备；其他以公用为目的而设施之事业。以后的民国政府所制定公布的《土地法》第208条（征收土地之要件）也规定国家征收土地基于“公共事业”之需要，且以“国防设备、交通事业、公用事业、水

4、利事业、公共卫生、政府机关、地方自治机关及其他公共建筑、教育学术及慈善事业、国营事业、其他由政府兴办以公共利益为目的事业”所必须者为限；第209条又增加规定：“政府机关因实施国家经济政策得征收私有土地，但应以法律规定者为限”。迄今为止，我国台湾地区仍适此规定。同样，在陕甘宁革命根据地时，关于土地征收的目的，1939年4月4日公布的《陕甘宁边区土地条例》第18条就已规定为政府在交通道路所必经者；军事上需要者；公共之建筑的情形下，可以征收人民之土地。同年4月根据“国民政府颁布之土地法基本原则与边区土地条例、边区论政纲领第6条、第10条规定”所规定的《陕甘宁边区土权条例和（草案）》第25条也明定，

5、政府在国防工事、交通道路、改良市场以及其他以公共利益为目的之事业且经政府批准者，可以备价征用或租用私有土地，或以其他土地兑换之。随后的1944年12月边区第二届参议会第二次大会通过的《陕甘宁边区地权条例》第13条仍继受该草案的内容。　　建国初期，在主要借鉴其他国家的立法经验的基础上，就《宪法》的实践而言，1954年的《宪法》第13条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。不过，此种规定也没有持续多久，在左的政治条件之下，1975年修订后的《宪法》第6条第3款却规定，国家可以依照法律确定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征

6、用或者收归国有。这样也就删除了国家关于征用土地目的之限制规定。文化大革命后，为了清除宪法中的左的思想，遂于1978年又对宪法进行了修改。但对于前述国家征用土地的条款却没有触动，直到1982年进行修订《宪法》时，才使其恢复到了1954年宪法所规定的面貌，由此形成了第10条第3款的国家为了公共利益的无需要，可以依照法律规定对土地实行征用的规定。另一方面，1950年制定的《土地改革法》，使原有的土地改革运动合法化，其结果在全国范围内大规模地开始没收地主的土地或征收富农多余的土地，将之分配给无地或少地的农民，农民遂成为土地的主人。但是，为适应城市建设与工商业发展的需要及城市郊区农业生产的特殊情况，1

7、950年政务院制定了《城市郊区土地改革条例》，其中的第14条规定，国家为“市政建设及其他需要”，可以征用私人所有的土地。土改后，为了应对当时进行的大规模建设需要土地的情形，政务院于1953年又制定《国家建设征用土地办法》，该办法第1条、第2条规定的征用土地目的为“适应国家建设的需要”，并且将土地征用的范围限制为“凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设所需用之土地。”1958年