现行土地征用制度的经济分析——土地征用中之农民权益保障_1

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1、现行土地征用制度的经济分析——土地征用中之农民权益保障摘要：加入WTO以后，中国在制度选择和政策安排上面临着一系列转型和重新定位的问题。在这一过程中，谋求“三农”问题的合理解决，切实保障农民权益，是有效拉动内需，保证中国经济健康稳定发展的重要一环。　　土地是农民最基本的劳动对象和经营基础，保障农民的土地财产权利是农民权益保障中非常重要的一个方面。近年来，随着我国工业化、城市化进程加快，大量农民集体用地经由征用转为国家建设用地；由于现行的土地征用制度基本形成于计划经济时代，其赖以存在的制度环境和服务目标已经转变，不适应性和滞后性

2、日益彰显，引发了大量的农民上访、对抗事件。鉴于土地征用制度在今后相当长一段时期都将是一个涉及面甚广的公共问题，本文着重在制度层面对现行土地征用体制存在的缺陷和不足进行分理和归纳，并利用产权经济学和新古典经济学的相关理论对问题深层次的经济动因进行剖析，在此基础上对农民土地财产权利的界定提出建议，并谋求新的土地征用制度的架构，以保证在以土地开发为先导的经济发展中，实现对农民土地权益的保障和制度本身的帕累托改进。　　关键词：土地征用/公共利益/补偿/制度产权　　加入WTO以后，中国在制度选择和政策安排上面临着一系列转型和重新定位的问

3、题。在这一过程中，谋求“三农”问题的合理解决，切实保障农民权益，是有效拉动内需，保证中国经济健康稳定发展的重要一环。　　土地是农民最基本的劳动对象和经营基础，保障农民的土地财产权利是农民权益保障中非常重要的一个方面。近年来，随着我国工业化、城市化进程加快，大量农民集体用地经由征用转为国家建设用地；由于现行的土地征用制度基本形成于计划经济时代，其赖以存在的制度环境和服务目标已经转变，不适应性和滞后性日益彰显，在现实中表现出一系列制度绩效低下的问题。构建新的土地征用制度，从而保证农民在以土地开发为先导的地区经济发展进程中分享收益，

4、逐步推进农业资本原始积累的进程，已成为一个迫待解决的问题。　　一、问题的提出　　土地征用过程中出现的问题主要表现在以下几个方面：　　1、土地资源配置效率低下。目前，在各地的土地征用过程中，由于现行土地征用制度和相关土地制度的滞后和不足，广泛存在着征而不用、多征少用的现象。1996年全国非农建设用地清查资料显示，到1996年底，全国已有各类开发区4210个，其中省级以下的3082个，有﹪属于滥设的开发区。开发区的土地绝大多数来自于农地的征用；在一些不具备投资条件或投资环境比较差的地区，出于政绩工程等原因考虑兴建的开发区，在建成后

5、就长期处于闲置状态，有的甚至由于后续资金不足，建设尚未完成就已停工，导致大量耕地抛荒浪费。根据国家土地管理局1997年统计，全国被征用后闲置的土地高达万公顷，占征地总面积的﹪，其中耕地万公顷，占闲置土地总面积的54%，且有万公顷闲置耕地已无法耕种。而在一些投资环境较好的经济发达地区，在引资过程中也往往凭借征地的低廉成本降低投资门槛，滥用优惠政策，导致土地利用的集约度低，并为产业结构的升级设置了障碍。有关数据显示，我国城市由于盲目外延发展，城市容积率仅为，近10﹪的土地处于闲置状态。安徽、吉林、河北、浙江四省的小城镇XX年人均用

6、地为平方米，全国小城镇可盘活的用地在30﹪以上。　　2、农民权益缺乏保障。我国当前土地征用制度中征地补偿构成、补偿标准基本上延用了计划经济时代的做法，严重与市场脱节。据调查，深圳、珠海等地征地补偿费约为1—2万元/亩，浙江大约为3—12万元/亩上海浦东则在大约2—10万元/亩，而以上几个地区，都是全国房地产开发的热点地区，土地一经转用进入市场以后，即增值达数倍、数十倍及至数百倍。农民集体作为土地的原始所有者，为地方的经济发展放弃了自己对土地的占有；而土地对于农民相对城市居民而言具有更为深远和广泛的意义，它不仅是农民生产经营的基

7、础，在目前农村社保体系尚未建立、劳动力转移又诸多困境的情况下，更具有重要的保障功能和归依功能，对社会稳定和经济发展也存在广泛的潜在影响；但农民却无法从以土地开发为先导的工业化、城市化进程中受益，农业资本的积累就更加步履维艰。按照规定，土地收益的主要成份是对农民的征地补偿费，应该占到土地收益总额的﹪，但在实际中农民仅能得到5—10﹪，且往往由于征地补偿分配混乱，乡镇、村、组、农民之间缺乏可操作的统一分配方法，导致农民所得进一步减少，造成了大量的上访、对抗事件。一组国土资源部统计数字显示，XX年仅上半年群众反映征地纠纷问题的占信访

8、部门受理总量的40%，其中87%为征地补偿安置问题。　　3、政府公信力受到影响。由于在现行土地征用中，地方政府具有巨大的经济利益，政府与民争利的现象广泛存在；政府以低价征用土地后，一经出让，增值高达数十倍，利益分配的巨大失衡，很容易引发失地农民的不满情绪。不少地区为搞“形象工