我国乡镇机构改革的问题及对策探讨

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1、我国乡镇机构改革的问题及对策探讨赵殷摘要：改革开放以来，我国历经多次乡镇政府机构改革，取得了一定成果。但由于诸多原因，乡镇机构改革也暴露出许多问题。本文通过回顾我国乡镇机构改革的主要历程，分析其中的主要问题及困难，提出我国乡镇机构改革的对策。关键字：乡镇政府；机构改革；职能转换乡镇政府是我国地方政府中最基层的一级，是管理农村各项事务的基本行政单位。乡镇政府直接面对广大农村群众，向上反映农民呼声，反馈农村、农业问题，向下传达中央关于农村、农业、农民的路线、方针、政策，是党和国家联系广大农民群众的重要桥梁和纽带，在国家整个行政体系中发挥着十分重要的作用。一、我国乡镇改革的主要历程

2、我国乡镇机构改革在改革开放之初就已开始，近年在农村税费改革的影响下速度有所加快。改革的突出特点是大量撤并乡镇机构。乡镇个数由1992年的48250个减少到2005年的35509个,平均每年减少约2.2%，而20世纪80年代初我国的乡镇数量超过7万。这期间乡的数量平均每年减少5.29%，而镇的数量在2002年前保持稳定增长，增速达到3.43%；2002年后，乡数量的减速开始放慢，镇的数量由增长转为减少。2004年，镇的数量比前一年减少417个,减少幅度为2.13%。1999年以后，行政村数量减少的速度加快,平均减速达到2.41%[1]。2004年3月，为了全面配合农村税费改革，

3、一些乡镇机构改革试点由中央开展，主要集中在湖北、吉林、黑龙江、安徽4省。这个阶段，被称作先行试点阶段。次年3月进入试点扩大阶段。国务院点明，试点要牢牢坚守“两条底线”，即在保证社会稳定的前提下确保5年内乡镇机构编制及其人员呈下降趋势。相比先行试点阶段，各地全面响应中央号召，试点乡镇增加了近7000个。2006年到2009年这一阶段为改革深化阶段。国务院印发的《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》指出：争取在“十一五”期间或用更长的时间完成教育以及财政管理体制和乡镇机构的改革任务。税费改革前，一些乡镇人员冗杂，机构膨胀；试点后，乡镇人员编制逐渐下降，人员膨胀的趋势有了有效缓

4、解。乡镇政府职能转变也取得了显著进步。随着各地一系列创新之举、务实之举频频推出,乡镇公益服务的能力和水平明显提升。但是,现在的乡镇机构仍然面临许多问题。二、乡镇机构改革存在的主要问题1.人员分流困难长期以来，那些在乡镇政府的从业人员因为拥有行政权力，而成为农村社会中的强势群体。当他们的既有利益受到威胁时，就必定会百般阻挠。因此，分流人员的工作难度必定是很大的。中国“官本位”思想影响深远。乡镇干部虽然级别不高，但是由于出现管理断层，所以拥有很大的权力，被罩上了耀眼的光环，这些人不想被分流。而在许多农民心中，被分流的干部往往是犯错之人。因此，面对分流，许多乡镇干部心理压力很大，会

5、想方设法保住自己的铁饭碗，从而成为分流的阻力。分流渠道的不畅通，也是人员分流困难的重要原因。人员多，可供分流的渠道少，也使以前的乡镇干部面临激烈的生存竞争。改革本质上是利益关系的调整，如果被分流，必定会损害一部人的既得利益。既得利益者往往更多地考虑自身利益，缺乏大局意识，也会阻止被分流。而我国由于福利制度的二元化，城乡之间、公务员与普通劳动者之间福利差距大，使得乡镇干部及公务员因为有可以享受很大工资福利的优势也不愿离开。社会保障方面总体上比较滞后，也导致许多人不愿离开乡镇机关事业单位。加之受财力的限制，分流人员的补偿金往往难以足额发放到位，从而更增加了人员分流的难度。2.财政

6、困境为了弥补由税费改革给乡镇政府带来的财力损失，中央安排了税费改革转移支付以应对由地方财政缺口而带来的农村基层组织运转失调。但是由于诸多不确定因素，税费改革对乡镇政府的影响还不能完全被消除。乡镇财政往往有民主性缺陷，在缺乏监督及没有明显偏好显示的情况下，必然导致乡镇政府支出无度，造成财政资源的浪费，加剧了乡镇财政短缺。税费改革彻底改掉了乡镇财政制度的自筹性这种非预算收入，使得过去依靠自筹来维持乡镇政府运转，弥补财政缺口和部分偿还债务而进行的超经济索取变得不复存在[2]。农村税费改革并不会直接带来乡镇财政困难，乡镇财政困难主要是因为还没有建成规范的财政转移支付制度。规范的转移支

7、付前提是不同层级政府财政能力的准确评估及各级政府事权范围的科学界定，同时还需要相关法律法规的确认。当前，并没有清晰的各级政府间的职能划分，财政资源分配也十分不合理，因此乡镇财政成为财政级别中最弱的一级[3]。3.职能转化不明确乡镇政府承担着发展本地区经济和民生的重要任务。但是由于在政府框架中，上级政府几乎不可能全面了解下级政府的情况，只能通过一些明显的政绩来对下级进行考核。在这种情况下，乡镇政府官员就把精力及财力放到政绩工程上。中国行政体制的这种困境，使得乡镇政府机构出现“谋利化”趋势，这与对乡镇政府机