论预算监督与财政立宪——基于中国省级人大实践的探讨

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1、论预算监督与财政立宪——基于中国省级人大实践的探讨董佰壹（河北师范大学法政学院，河北石家庄050024／河北经贸大学宣传部，河北石家庄050061）摘要：省级人大预算监督制度是深具中国特色的监督制度。制度建设和理论建设在省级人大预算监督的完善中同属一体两面的关系。随着财税体制改革的进一步深化，中国的省级人大预算监督制度的理论深度亟需拓展。在对中国省级人大预算监督实践的分析基础上，预算监督与财政立宪的关系需要重新思考，尤其是人民主权、权力配置与预算监督主体间的关系成为省级人大预算监督制度理论建设的重中之重。..关键词：预算监督；财政立宪；省级人大；依宪

2、治国；法治建设中图分类号：DF01文献标识码：A：1002-3933(2015)03-0105:092014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，指出应“重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开”。习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的起草说明中解释到：这些措施都有很强的针对性，也同党的十八届三中全会精神一脉相承，对法治政府建设十分紧要。预算监督是中国共产党带领全国人民实施依法治国方略的重要

3、内容，省级人大预算监督则是人大预算监督制度建设的关键。作为深具中国特色的省级人大预算监督制度，理论建设和制度建设同等重要。2014年新修订的《预算法》将预算各项制度进一步细化，对预算监督也赋予更多的制度性保障。虽然制度的健全是必要而紧迫的，但理论的指引和论证则是制度建设的前提和保障。随着改革的进一步深化，中国的省级人大预算监督制度的理论深度亟需拓展。依宪治国和新预算法的出台需要重新思考预算监督与财政立宪的关系，尤其是人民主权、权力配置与预算监督主体间的关系成为省级人大预算监督制度理论建设的重中之重。这既是我们理论研究的基础，又是预算监督改革继续深化的

4、理论前提。一、预算监督与依宪治国在立宪主义国家中，宪法政治实践具有多样性。然而不论其形式如何，至少存在着三重制宪目的：第一，明确政府追求目标，提供国家奋斗方向；第二，确立政府组织制度，调整政府与公民的相互关系；第三，保障个人权利，既不受政府侵犯，也不受多数人压制。实现制宪目的的方式有多种，财政立宪是后发现代性国家所普遍采用的实现方式。所谓的财政立宪主要是指，为了保障人民的财产权和自由权，保证国家公权力行使的能力及其正确行使，一国宪法对国家的财政权和人民的财产权以及对国家的财政权在不同的国家机关之间、中央和地方之间界分的一项宪政制度。这一定义凸显了财政

5、权在一国立宪政治的产生和发展所占据的重要作用。一个完整的财政立宪主义的框架应该包括三个主要内容：首先，合理划分政府的事权和财权，使之与政府的功能、责任相契合；其次，需要建立人大监督之下的政府财力的均衡性转移支付框架；再次，要完善人大预算监督职能，限制政府随意扩张公共开支。从宪法学原理看来，财政立宪是一个概念群，以财政作为基本概念，以税收、人大及预算作为外围概念，而以具体的分税制改革、人大制度建设和预算监督制度作为外延。作为财政立宪的重要内容，省级人大预算监督制度有一个渐进的发展过程。在计划经济时代，国家将指令性计划或者命令直接发布到地方或企业生产单位

6、，并不存在着真正意义上的预算。这样的预算监督当然流于形式，不具备实质的约束权力的监督内涵。在当时普遍的观念中，人大的预算监督工作更多地是配合国家计划经济的调配，是计划体制的补充部分，并不具有独立的权力属性。随着改革开放以来经济的发展，社会主义市场经济的建立带来了预算监督理念的革命性变革。预算监督不再被看作政府预算工作的附属，而是具有独立的财政监管职能，并且监管职能是在宪法的文本中得到肯定的。预算监督的实施过程即“国家与私域的关系逐渐从私域依赖于国家转变到国家依赖于私域（或是一种市场交换关系），国家需要服从纳税人的利益需求（为纳税人提供公共物品），接受

7、纳税人的集体监管”。这一论断是对预算监督最本质的表述。有学者从公共财政的角度指出“在财政立宪中，财政监督的三方主体之间体现为委托、制衡的法律关系。财政立宪所解决的根本问题是如何有效地为纳税人提供公共物品。政府作为一个为纳税人提供公共物品的机构，为了使其能够真正履行提供公共物品的职责，必须赋予其一定的权力，其中预算的编制权和执行权——政府财政权，就当然地赋予给政府。”公民的财产权、政府的财政权通过人大的监督权围绕着政府提供的公共物品（服务）而紧密地结合在一起。财政权一方面推动宪法政治的产生和发展，另一方面成为现代政治体制运行的基本保障。国家通过合法的征

8、税行为取得财政收入，获得民众的认可；同时，国家协调中央与地方的财政关系，保持国家机构的正常运转。大量的财政支