我国分税制改革的反思与展望

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1、我国分税制改革的反思与展望文/张楚婧【摘要】1994年的分税制改革对我国财税体制的完善具有重大的意义，但随着经济的不断发展和“营改增”的推进，分税制暴露出很多弊端，新一轮的财税体制改革正在上演。本文分析了1994年分税制改革的原因，深刻剖析了现行分税制存在的财权事权不匹配、土地财政泛滥、地方债务隐患、转移支付制度不完善等问题，提出了减少政府层级、控制地方债务风险、匹配财权事权、构建地方主体税种等政策建议，为新一轮的财税体制改革提供参考意见。..关键词分税制；财权；事权【简介】张楚婧，内蒙古财经大学硕士研究生，研究方向：税收理论与

2、制度。一、我国分税制改革的原因分析20世纪80年代中期，我国中央政府的财政收入不断减少。1984～1993年，中央财政收入占全国财政收入的比例由40.5%降低至22%，而地方财政收入则由59.6%上升到78%，这一变化严重削弱了中央政府的财力，使得中央政府不能发挥其应有的职能。其次，在社会主义市场经济体制代替计划经济体制的大背景下，税收分级包干制已不适应经济的发展。与此同时，新一轮的国际税制改革正在上演，分税制已经在美国、英国等市场经济国家推广，我国社会主义市场经济体制建设必须顺应国际税制的发展趋势。1993年11月，党的第十四

3、届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》。同年12月，《国务院关于实行分税制财政管理体制改革的决定》出台，这两部文件提出了财税体制改革的战略，确定了分税制改革的内容。国务院决定，从1994年开始改分级包干体制为分税制。以分税制为主的分级财政管理体制明确划分了中央政府与地方政府之间的事权、收入和支出，中央政府财力薄弱的局面开始得到扭转，使中央政府能够很好地发挥宏观调控作用，是社会主义市场经济体制改革中尤为重要的一步。二、现行分税制中存在的主要问题（一）中央与地方财权事权严重不匹配1994年的分税制改革提高了中央政

4、府的财力和宏观调控能力，却忽视了政治上的权利分配。地方政府承担着基础设施建设和公共服务的重要职责，而在现行分税制下基层政府财力薄弱，支出大于收入，对中央政府的转移支付依赖度高，这又给中央政府的转移支付带来了压力，导致地方政府财力陷入入不敷出的困境，地方的基础设施建设和公共服务供给能力不足，严重降低了正外部性，不利于地区经济的发展和民生的建设。此外，在有限的转移支付过程中也存在着资金被层层“剥离”的情况，转移支付的使用效率下降，使基础设施建设和公共服务均等化不完善的情况日益加剧。相比西方国家在分税制下经济与政治的分权高度一致，我国

5、目前的分税制仅仅是经济上分权，政治上却是中央高度集权的体制。在实际操作中，基层政府不断地接到中央政府下放的事权，却没有充足的财权与决策权来与事权相匹配。现行的分税制明确划分了中央税种与地方税种，但由于地方政府缺乏税收的立法权与管辖权，而且不能自主地根据地方需求完成职责，不利于地方的发展，因此，分税制并非长久之计。（二）地方政府过度依赖土地财政在现行的分税制中，地方税大多是零散的小税种，税额少，征收难度大，不利于税源的涵养。再加上目前我国实行结构性减税政策，营业税改增值税后，政府收入大大减少，更加剧了“土地财政”的盛行。大多数地方

6、政府低价甚至免费供给工业开发用地以招商引资，来获取未来税收，并且在建设用地和工业用地的供给政策上给予区别对待。地方政府不断地进行城市扩建，以带动建筑业与房地产业的发展，增加地方财政收入。另外，土地融资对金融的高度依赖则加大了地方政府的财政风险。并且，由于长久以来征地补偿标准偏低，造成对农民利益的剥夺。由于房地产开发商对一部分土地的竞争争夺推高了当地的房地产价格，而另一部分土地资源却因为利用效率低导致土地浪费现象严重，进一步激化了社会矛盾。（三）地方债风险隐患加大2013年12月30日审计署发布的《全国政府性债务审计结果》显示，截

7、至2013年6月底，全国政府性债务总计30.27万亿元，其中地方政府性债务总额17.89万亿元。虽然地方债整体规模在可承受范围之内，但不同地方政府的偿付风险存在严重分化。首先，一些地方政府管理不规范，融资规模超过实际能力，再加上没有良好的筹资渠道，客观上存在偿付风险。其次，目前我国以银行为主的金融体系长期与短期建设资金期限匹配错乱，相当比重的债务是在近几年发生的，短期内的偿付压力会加大。在没能形成充足的现金流收入情况下，一些长期债务或许存在再融资或展期的需要，这会给金融体系带来一定的流动性压力。再次，城投债、地方债、政信合作等非

8、信贷渠道的融资规模迅速扩大，在很大程度上突破了银行信贷受限的影响。由于这些债务工具最终仍主要由银行购买，而且绕开了监管，或者是监管标准相对宽松，可能导致的风险积累也不容忽视。（四）转移支付制度有待完善目前，我国中央财政收入超过一半通过转移支付的方式拨付给地方政府