市场经济转型中的中国城市管治

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1、市场经济转型中的中国城市管治市场经济改革改变了社会管治的基础。近来许多学者开始重视对地方政府的研究。但多数局限于政府机构的变化，属狭义的政治学研究，尤其缺乏对政府基层政权的研究。近来随着对社区的重视，这种状况有所改变。本文力图分析改革后管治基础的演变，以揭示市场经济改革造成了国家治理的危机，由此国家机器通过“地域化”过程以加强其对社会的管治能力。　　1何为“管治”　　管治是西方近来兴起的概念。通常我们认为西方国家是所谓的“市场经济”，这种认识忽略了其国家机器的强大管理功能。这种功能是在应对资本主义经济危机的实践过程中产生的。这种凯

2、恩斯主义式的上层建筑也是资本主义大工业生产方式的必然产物。全球化和向“后福特主义”转型引起了国家治理的危机(Jessop,1998)。　　国家由此不得不寻求新的方式（如与私营部门合作），以整合其管治能力。即出现了所谓的“由政府向管治的转变”。　　管治概念中国古来有之。《资治通鉴》集成了帝国管治的精华。寻求天下大治，无非是掌握天时地利人和，明察各种关系，以达到整治的目的。整治的方式当然不尽相同。　　因此，管治实为一种视野，我们大可不必拘泥于西方的具体管治形式。　　2社会主义管治的基础　　资本主义力图在全球范围内进行整合，危害了边缘民

3、族国家的利益。社会主义由此而生，是对这种势头的扼止，由此即形成了东西对峙。唯有国家才可承担此重任。毛泽东感叹封建和半殖民的旧中国是“一盘散沙”。这种无组织状态是实行快速工业化的最大障碍。对资源调动和社会整合的迫切需求必然促使生产资料的公有化和消费方式的集体化。比如，住房的单位分配即为一例。社会主义管治的基础产生于对无序社会的管治的迫切性，因而造就了强有力的国家机器。其合法性不仅建筑在人民革命胜利的基础上，而且源泉于民族的危机。　　3管治基础的改变　　市场经济改革转变了原有的基础。在国家内部，为了建立激励机制和转移中央压力，实行财政

4、放权。放权形成了计划外资本循环和地方主义。在地方经济实力增长的同时，削弱了中央政府的管治能力。这在实行分税制后有所改变，但出现了复杂的中央与地方的博奕关系。当地方政府对其可控资源的收益有稳定的预期，便有可能形成所谓的“企业式经营政府”的行为(Walder,1995)。在体制外，市场使体制外要素的出现成为可能。传统上，单位关系是划分“体制内”和“体制外”的主要标准。但当内外差别弱化时，此区分便失去了意义。　　人力资源：随着城市私有企业出现，私营、外资企业的职员们脱离了他们与国家单位系统的联系。私有企业的发展壮大产生了单位体系之外的诸

5、多工作。在高收入的吸引下，国有企业的职工们也开始放掉“铁饭碗”，“下海经商”。通过“一家两制”，诸多私营企业职员也可保持与单位系统的联系，也就是说，一个家庭成员继续在国有单位工作，以享有住房、医疗补贴及工作的稳定等种种待遇，而另一成员在合资公司或私有企业“挣大钱”。尽管如此，对体制外者的管理和控制弱化了。　　而且，单位本身的变化也在弱化职工和工作地之间的联系。随着单位社会功能的减少，城市从业者开始“走出单位成为社会人”，例如房改的重大影响。除了去私有企业工作，工人在国企重构中也有可能变为剩余劳动力。同时，伴随大量下岗者，还存在与日

6、俱增的离退休人员。因此，政府意图切断住房、就业和再分配之间的联系，将责任转嫁给城市社区。　　而最大的转变则是城市中大量的农村移民。这一运动具有自发性，未经规划，但与家庭纽带或老乡关系相关。移民一般难以溶入社区生活，因此他们保有“外来者”的特征。同时，户口制度仍固执地将他们排斥于城市服务之外。由于民工高度的变动性，对他们的管理成为政府的严重挑战。　　生产资料和基础设施：市场经济改革通过放松对一定生产资料的控制引入市场化。在1990年代中期，计划分配的原材料份额大为下降，由此为终结多数工业原材料的计划分配铺平了道路(Lardy,199

7、8)。政府最终采用了一种特别的“划分所有权和使用权”的理论建立了土地租赁体系(YehandWu,1996)。这一新系统的采用最终促成了国家在城市土地管理职能上的放权。而在正规土地利用体系外则还存在不断膨胀的“黑市”。　　城市基础设施的发展和使用中也引入了市场机制。在过去，计划经济时代的基础设施投资是地方政府的负担，除了专款支持的大型项目，基础设施的发展或多或少地与单位相联系。而在改革时代，在土地租赁系统建立后，基础设施投资开始发挥出刺激经济增长、增加政府财政税收等的巨大作用。　　资本：改革开放政策将中国经济与世界联系起来。外资的流

8、动性引发了城市之间的竞争。外资的重要性不仅在于其对资本构成的贡献，更在于它对非国有产业的发展提供了启动资金。而民营的非国有企业也存在极大之活力，由此亦成为就业的重要资源。　　空间：由房地产市场建立而起，内城变化开始加剧。户口对于市民的控制性作用开始