论中国大城市管治方式的转变

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1、论中国大城市管治方式的转变　　在经济全球化背景下，中国各大城市面临着前所未有的发展机遇与竞争。各个大城市正千方百计地挖潜改造，以提高本身在国家、省域或市域城市体系中的地位。优先发展中心城区，促进人口产业在大城市中的集聚，成为国家和省市的共识。同时要求大城市建立新的管治方式来实现这个目标。因此，各种旨在强化大城市发展的改革措施纷纷出台。　　最令学者瞩目的是近来的大城市管治方式的变化，具体表现在城市行政区划的调整，许多城市已经或正在提出将大城市周边的县（市）直接与中心城区合并方案及与其有关的发展战略，这里简称为“撤县并区”。

2、　　尽管大城市已把“撤县并区”作为促进城市化和提升自身竞争力的新的管治框架，但对“撤县并区”这种管治方式的内涵还是有点知其然而不知其所以然，一些官员甚至以为，只要“撤县并区”，城市竞争力就得到提高。如何准确把握“撤县并区”，它能否对全球化、城市化产生促进作用，目前还很少能见到深刻的讨论，本文拟从大城市管治方式转变来探讨这些问题。　　1大城市管治转变　　城市区域是中心城区发展的基础，中心城区也是城市区域发展的保证。对中心城区和城市区域协调发展的追求不断对大城市管治提出新的要求。换句话说，大城市采用何种管治方式才能更为有效地

3、促进两者之间的协调发展是大城市管治中的核心问题。它不仅关系到城市区域的空间结构，更关系到城市区域的城市行政结构。　　许多理论揭示了大城市管治的内在机制。制度经济学强调竞争和合作是产生大城市管治变化的两种基本力量(Ostrom,1986;Ostrom,Schroederulti-CenterGovernance)方式则吸取了两者优点，为大城市比较理想的管治方式。多中心管治既承认城市区域是城市发展的基础，又突出了中心城区对城市区域的协调作用。　　在经济全球化过程中，西方国家大城市管治方式变化正是从“集中式”和“分散式”管治朝

4、多中心管治转变的。　　进入21世纪以来，城市政府对城市区域内经济活动的调节一方面要求城市之间的合作，同时又不能不考虑它们各自利益，利用竞争机制促进城市区域的发展。中心城区既要引导郊区县（市）的资源合理应用，同时又要使郊区县（市）真正走上与中心城区竞争的轨道。为了顺应这种公平竞争的要求，解决资源不均的矛盾，大城市在经营和组织城市区域发展的方面，都把资源共享和合作作为大城市管治的核心。　　在市县关系方面，中心城区既不是采用计划和分配的办法为自己扩大地盘，也不是放任与不管，而是在集中和分散之间取得整合。城市多中心管治赋予给市县

5、的是一个平等互助的关系。各个城镇权限重新分配和调整。例如在城市基础设施投资、公共服务业、土地使用权利等问题上以城市区域的市场机制为准则。如果一个发展项目来到一个效区县（市），那么这个县（市）就要从整个城市区域出发，合理安排这个项目，不能维护自身的利益压低标准来抢夺这个项目。当一个项目来到中心城区时，中心城区也应该遵守区域共同发展准则，不能不加选择性地包揽一切。因此，城市多中心管治是一个现实的合作过程，它容不得中心城区政府统管一切而增加管理成本，也容不得各自为政，不择手段地为各自获得发展。　　在城市空间结构调整方面，中心城

6、区除了制定区域发展政策外，还通过建立专门机构直接对周边地区进行协调。在不打破各自的行政区划界限基础上将一些次要的城市功能活动转移到郊县。同时中心城区提升自己的功能，使得中心城区可以轻而易举地协调分布在不同城镇的功能和城市化过程。中心城区把复杂的城市分解成若干专业性强的、用地量大的功能，分散到其城市周边地区去带动边缘地区发展，同时，又不剥夺周边地区的发展权，既为本身创造了更大的发展空间，提升了本身的协调能力，同时也调动了周边地区的积极性，引导了周边地区的发展方向，形成了整个城市区域之间的合作和分工。　　西方国家大城市管治变

7、化说明，大城市过去维持的“集中式”管治不能适应越来越大的全球化压力，而对全球化形成了挑战，导致周边城市无法同中心城区展开合作。　　“分散式”管治虽然适应了全球化需要，但同时对城市化形成了挑战。分散式管治鼓励了中心城区在更大范围的展开，如城市开发区、房地产业、城市交通会在更大范围内发展，使城市发展规模无法约束，产生了“摊大饼”。“分散式”管治方式虽然提高各个“各自为政”的城镇的竞争能力，同时也削弱了城市区域整体竞争能力。　　而正在发生的城市“多中心管治”是经济全球化的必然要求，又是实现城市化目标的重大变革。它主张各个城市之

8、间开始进行合作，在合作的前提下，维持竞争，目标是提高城市区域整体竞争能力。　　2中国大城市管治方式的转变　　中国大城市管治面临着一个集中和分散的两难困境：大城市区域既需要“乡村城市化”机制来调动小城镇力量和推动城市化进程。同时“乡村城市化”本身又在影响中心城区的作用，造成城市人口在空间上更加分散，城市基础设施配套的摊