从“非国有化”到“非营利化”：npo的法人治理问题（下）

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1、从“非国有化”到“非营利化”：NPO的法人治理问题（下）然而利害相关者的界定，对于非营利组织来说，尤为困难和复杂。一般来说，这一群体至少包括创办的董事、捐助人、管理层和内部职工、服务对象或受益人、政府主管部门、专业协会、所在社区，等等。对于公司治理来说，由于“股东主权”的存在，利害相关者毕竟居于一个补充考虑的地位。而由于非营利组织的先天的“所有者缺位”，就特别需要主张利害相关者通过各种途径全面参与的“协同治理”（co-governance），利害相关者协同成为非营利组织法人治理的重心。正如管理学大师德鲁克（drucker,1990:12,83）所指出的：“对一个

2、上市公司来说，股票持有者是最终的‘选民团体’。对政府来说，投票者是最终的‘选民团体’。”而对非营利组织的负责人来说，仅同一个占主导地位的选民团体打交道是“无法享用的奢侈品”。他们总是面对更加多样化的利益相关者群体，而每一个群体都拥有某种意义上的“否决权”。以一个中学校长为例，他必须设法满足教师、校董会、纳税者、家长和学生要求，“每一个群体都是至关重要的，每一个群体都有自己的目标”。又如，捐助者效益意识和监督意识的增强无疑是值得称道的发展趋势，但实践中这种趋势造成了“向捐款者负责和向服务对象负责之间的紧张关系”——在服务设计和项目选择中究竟是以受益者的需求为主还是

3、以捐助者的偏好为主(rochester,1995:201)？这也是一个颇费踌躇的问题，需要在法人治理的框架内加以协调。崔之元（1996）曾把“股东是所有者，经理必须、并且仅仅为股东的利润最大化服务”理解为“私有制逻辑”，并由此推论，80年代以来美国二十九州对公司法的修改，“突破了似乎是天经地义的私有制逻辑”，因为新的公司法要求公司经理为公司的“利益相关者”(stake-holders)服务，而不仅仅为股东(stock-holders)服务。在企业制度和公司治理的意义上，笔者不能苟同崔之元的观点。但是就非营利组织，特别是公益型非会员制组织而言，财团法人或公益信托之

4、下的财产，从所有权与受益权相分离的意义上来说，已经具有社会公共财产的属性。例如，就公益信托而言，其“受益人”与私益信托之受益人在概念上有所不同；正确的说，国家、社会才真正是公益信托的最终受益人，其因公益信托之存在，而间接地减轻了原应负担之责任。bogertbogert(1973:207)也认为，具体的资助对象只是作为公益信托之有利于最终受益人——国家与社会的中间媒介（thehumanbEingsinistrationofacharityarenottechnicallybeneficiariesbutrathertheintermediariesthrougha

5、nadvantagetothepublicisachieved.thestateormunityorpublicisthebeneficiary）。而从非营利组织控制权的行使上，由于利害相关者的多方参与，也有日益社会化的趋势。r.j.umbdenstock.hageman(1990：484)即将非营利组织的治理界定为：“以负责的态度为社群实践所有权”(thefulfillmentofresponsibleounity)，其进一步地指出，这项定义：（1）确认董事会的主要职责在保护并强化组织的利益(正如私人企业的所有权人一般)；（2）承认董事会的最终责任是向组织服务

6、的社群(利害相关者)负责。此处“所有权人”(o.但是，强调他律，加重非营利组织的公共责任，并不等于将其置于政府附属物的地位。非营利组织之优势，恰在于其同时相对于市场和政府的双重独立地位。经济学理论早已揭示出市场失灵（marketfailure），另一方面，公共选择的研究表明，政府对于公共物品的提供倾向于反映中位选民（medianvoter）的偏好。如果中间的消费者要求的公共产品数量与通常的消费者相同，那么投票决定的公共产品供应数量就是有效的。不过一般说来，这样的巧合甚为偶然，由投票决定的公共产品供应，不是过多就是过少。其结果就是，一部分人对公共物品的超额需求（e

7、xcessdemand）得不到满足，另一部分人的特殊需求（differentiatedtastes）也得不到满足。笔者称之为“公共选择的盲区”。如果考虑到国家干预提供的“寻租”（rentseeking）空间，使得官僚腐败有可乘之机，则政府失灵（governmentfailure）的严重性更甚。在此情况下，非营利组织之应运而生，可以弥补政府功能的不足，而成为政府部门以外的公共物品之供应者（e,1990:24）。salamon(1987:99-117)更进一步提出了“第三方政府”（thethirdpartygovernment）理论。非营利组织不仅仅是对市场失灵或政

8、府失灵的反映，而且日益是