经济转轨进程中的财政制度创新

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1、经济转轨进程中的财政制度创新内容提要:本文以中国经济转轨进程为背景考察财政制度创新的逻辑，在对财政体制变迁进行阶段划分与描述的基础上，对体制变迁符合于经济转轨特殊目标与路径的内在原理进行归纳与评价，认为中国的财政制度创新逻辑始终包含着两项内容：一是作为推动经济转轨、调控经济运行的重要手段，不断根据体制演进和经济运行的变化进行创新；二是本身作为经济转轨的一个重要组成部分，适时进行改革，保持与整个体制的同步性和一定的运转效率。这一观点也是分析战略机遇期财政形势与策略的基本思想。　　关键词　经济转轨　财政制度创新　体制与政策　　以19

2、78—2002年的转轨全过程为大背景，我们发现，财政体制改革在中国整体改革进程中始终处于联系其他诸项改革的枢纽位置，并在新旧体制转换的各个联结点上发挥着承前启后的传导功能。从总揽的高度对中国财政体制变动的实践进行逻辑梳理和规律探讨，不仅有利于深化对财政制度创新深刻性的认识，而且更重要的是对社会主义市场经济体制的完善和财政制度的创新进行前瞻性的思考。　　一　财政体制变迁的阶段性分析　　财政制度创新与经济转轨进程之间有着深刻的互动关系，财政体制变迁的阶段性划分，或者说具有创新特征的阶段性划分应服从于经济转轨的创新背景。1978年以来

3、的中国财政体制变动可以3个标志性事件来贯穿：一是延续较长一个时期的财政放权让利、分灶吃饭的体制与政策；二是中央与地方之间以划分税种为基础而确立的适应社会主义市场经济体制的财政一税收体制框架；三是为应对亚洲金融危机和国内市场需求不足而实施至今的积极财政政策及公共财政取向的改革。　　1.财政体制与政策运行的第一阶段以放促活，即以“分灶吃饭”、“放权让利”的体制促动微观经济活力和市场机制形成（1978—1993年）。财政体制经历了三次大的变动：（1）1980年以前的“统收统支”体制。财权集中于中央，中央财政根据国民经济计划核定地方的收

4、入数额，按企业事业的行政隶属关系，核定地方的各项支出，然后根据收支指标，核定地方的收入留成及中央补助数额。（2）1980—1984年的“划分收支、分级包干”体制，又称“分灶吃饭”体制。根据各种财政收入性质和企业、事业单位的隶属关系，将财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方调剂分成收入；按企业、事业单位的隶属关系划分，由中央直接管理的，列中央财政预算支出，由地方管理的，列地方财政预算支出，中央再专项设置一部分资金用于解决特殊问题；以1979年为基数确定地方的收入、支出基数，五年不变。（3）1985—1987年的“划分

5、税种、核定收支、分级包干”体制。基本按第二步利改税后设置的税种，将财政收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入和中央与地方共享收入；原则上按行政、企业、事业单位的隶属关系，划分中央与地方的财政支出；以1983年为基数确定地方收支基数，五年不变；实际执行中将地方固定收入与共享收入加在一起，确定一个中央与地方的分成比例，实行总额分成。（4）1988年以后各种形式的包干体制。收入递增包干；总额分成办法；总额分成加增长分成办法；上解额递增包干办法；定额上解；定额补助。　　2.财政体制与政策运行的第二阶段分税立制，即确立以分税制为基本

6、特征的适应社会主义市场经济体制要求的财政体制（1994年至今）。1994年财税改革的重点是工商税制和分税制财政体制：（1）以公平税负和简化税制为核心，建立以流转税和所得税为主体，其他税种相配合的工商税制，以解决税制复杂、重复征税等突出问题。（2）在中央和地方财政之间实行分税制改革，按照中央与地方政府的事权，确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央和地方两套税收征管机构；以1993年地方收入为基数核定对地方的税收返还数额，并逐年递增。　　3.财政体制与政策运行的

7、第三阶段多重磨合，即在积极财政政策应对经济周期和确立公共财政取向改革的多重目标中，磨合财政体系内部职能、体制、管理的多重关系（1998年至今）。（1）1998年下半年为应对亚洲金融危机、防止经济失速，财政政策由适度从紧调整为积极扩张，通过大量发行国债吸纳沉淀资金、降低金融系统风险、扩大基础设施投资以刺激和拉动经济增长成为积极财政政策的基本思路。（2）公共财政取向的改革主要着眼于财政管理层次，包括三项内容；部门预算改革，将部门的各种财政性资金（包括预算外资金）逐步纳入一本预算中编制；国库集中支付制度改革，通过建立国库单一账户体系，

8、逐步对财政资金进行集中收缴和支付；政府采购制度改革，要求各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体逐步以竞争、择优、公正、公平、公开的形式使用财政性资金，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程和服务。　　二　财政制度创新的机理与绩效评价　　1.第一阶段