公共政策变迁的逻辑

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1、第1章公共政策变迁的逻辑随着时间的推移，政策必然发生变迁。要么因为对以前的决定进行渐进的调整，要么因为重大的方向变化，昨天对意图的阐释可能与今天的不同。在政策执行过程中所获得的经验也可能反馈到决策过程中来。——［英］米切尔•黑尧：《现代国家的政策过程》1米切尔•黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社2004年版，第7页。1.1作为制度变迁的政策变迁公共政策变迁是制度变迁的正式而又主要的形式，任何时代和社会条件下的制度变迁基本上是以政策及其文本形式作为载体表现出来的。在制度经济学研究中，制度变迁已经形成了较为成熟的、系统的理论形态，这为公共政策变

2、迁研究提供了知识基础和理论框架。1.1.1关于制度什么是制度（institution）呢？西方制度经济学家基于自己研究领域和研究目的的基础上作出了不同的阐释。老制度经济学派（OIE）创始人凡勃伦（Heberlein）解释为：“制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯……人们是生活在制度——也就是说，思想习惯指导下的，而这些制度是早期遗留下来的。”1凡勃伦：《有闲阶级——关于制度的经济研究》，商务印书馆1978年版，第138页。另一位老制度经济学派康芒斯（JohnCommons）认为：“如果在找出一种普遍的原则，运用于一切所谓的‘制度’的

3、行为，我们可以把制度解释为集体行动控制个人行动。”2康芒斯：《制度经济学》（上册），商务印书馆1962年版，第86页。新制度经济学3新制度经济学以交易成本理论、制度变迁理论、委托－代理理论、产权理论、博弈理论、理性选择理论等为分析工具，对制度的含义、制度的来源、制度的变迁与设计、制度与个人的相互影响、何为好制度等方面作了具体的分析。以科斯、诺斯、阿尔奇安、德姆塞茨、威廉姆森、张五常等人为代表的新制度经济学家为制度研究作了不可磨灭的贡献，其中科斯、诺斯先后于1991年、1993年获得诺贝尔经济学奖。后来学者们把他们的思想同19世纪末20世纪初德国“历史学派”（历

4、史制度主义）和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究（社会学制度主义）区别开来，冠之以“新制度经济学”（NewInstitutionalEconomics），但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。关于新制度经济学的论述，可以参见科斯等著的《财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集》（上海三联书店、上海人民出版社1994年版）、诺斯的《制度、制度变迁与制度绩效》（上海三联书店、上海人民出版社1994年版）和《经济史上的结构和变革》（商务印书馆1999年版）、肖特的《社会制度的经济理论》（上海财经大学出版社2003年版）、盛洪主编的《

5、现代制度经济学（上、下卷）》（北京大学出版社2003年版）、姚洋的《制度与效率：与诺斯对话》（四川人民出版社2003年版）等。（NIE）家舒尔茨（T.W.Hurwicz）则将制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治与经济行为4参见卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社1996年版，第3页。。新制度经济学的代表人物D.诺斯（DouglassC.North）认为：“制度是一个社会中的一些游戏规则；或者，更正式地说，制度是人类设计出来调节人类相互关系的一些约束条件”5DouglasNorth,Institutions,InstitutionalChang

6、eandEconomicPerformance,Cambridge:CambridgeUniversityPress,1990.p.3.又见中译本D.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第3页。。拉坦（VernonW.Ruttan）将制度与组织区分开来，认为“一种制度通常被定义为一套行为规则，他们被用于支配特定的行为模式与相互关系”6拉坦：《诱致性制度变迁理论》，载科斯等著《财产权利与制度变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第329页。。柯武刚、史漫飞在其合著《制度经济学：社会秩序与公共政策》中指出：“3

7、3制度是由人制定的规则，它们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较可预见。”7柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，商务印书馆2000年版，第23页。通过对新老制度经济学家关于制度定义的文本式分析，我们可知制度是正式的或非正式的规则和规则集。于是，制度便由正式约束（formalconstraints）和非正式约束（informalconstraints）以及实施机制（enforcement）所构成。“正式约束”包括宪法、法

8、律、政策、合同、产权等；“非正式约束”