对土地垂直管理体制的经济学思考

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1、对土地垂直管理体制的经济学思考一、背景新中国成立以后，我国土地管理体制的发展大致可以分为两个阶段：一是1986年以前分头分散的管理体制，二是1986年以后统一的管理体制。1986年国家土地管理局的成立，标志着全国城乡统一土地管理体制的确立，并形成了中央、省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)、乡(镇)五级管理体系。这种体制在业务上实施垂直管理，即土地职能部门接受自上而下贯通的“条条”管理；在行政上实施分级管理，即土地职能部门还要接受本级政府的领导，实施“块块”管理。这种“条块”结合、以“块块”为主的分

2、级管理体制对扭转城乡土地管理混乱的局面起到了一定的作用，但同时也为日后地方政府“圈地”热潮埋下了隐患。在这种体制架构下，地方各级土地管理职能部门实质上是同级政府下属的政府部门，因此无法约束地方政府为追求“政绩”而严重破坏土地市场秩序的行为，并且导致严重的管理缺位问题。在实践中表现为土地违法案件的发案数量呈明显上升趋势，而这些土地违法行为大多与地方政府有关，为数不少的案件甚至就是基层政府直接违法。我国是一个地少人多的国家，土地资源非常稀缺和宝贵。随着国民经济发展步入总量快速增长、城市化进程加快的阶段，人地

3、矛盾更趋尖锐。基于耕地资源“一多三少”的基本国情(即总量多、人均占有量少、优质耕地少、耕地后备资源少)，中国政府实施了世界上最严厉的耕地保护制度。然而在实施过程中遇到了来自各方面的压力，并没有扭转耕地减少的趋势。所有这些在土地利用管理过程中暴露出的严重问题，引起了中央政府的高度重视。中央政府于2004年2月11日宣布在全国实行省级以下土地垂直管理体制，试图在土地管理职能部门与其所在地同级政府之间建立一道确保我国农地资源安全的隔离墙。尽管只是半垂直管理(省到中央并不垂直)，但也足以对我国土地管理体制产生极

4、其深远的影响。二、土地垂直管理体制的必要性(一)土地市场失灵1.外部性对土地市场资源配置的影响外部性是指某个经济主体对另一个经济主体产生一种外部影响，而这种影响又不能通过市场机制得以纠正。外部性问题的存在会导致社会资源配置脱离帕累托最优。其中负外部性会使私人生产超出了社会的需要。而正外部性则会使私人生产不能满足社会需求。农地具有典型的正外部性特征。实际上，农用地本身不仅能产生经济效益，而且能产生生态效益(比如防止水土流失、土地沙化、促进生物多样性、美化环境)与社会效益(比如社会保障作用)。由于外部性的存

5、在，完全的市场机制在土地资源配置中存在“市场失灵”。2.“二元结构”对土地市场资源配置的影响我国政府在新中国成立初期的特殊历史条件下，选择了偏向城镇和工业的发展战略。为了支撑这一战略，我国政府在很长的一段时期内，通过统购统销和严格的城市粮食计划供应制度，不断地向农业、农村、农民“索取”，将历史上自然形成的城乡差距扩大化，并逐步将城乡分割的二元结构以制度的形式确立下来。这一举措对当代中国社会经济发展产生了深远的影响，耕地生产效益低下就是直接后果之一。据统计，在城市边缘区，工业用地效益是耕地的10倍以上，商

6、业用地是耕地的20倍以上。还有研究表明，我国城乡工矿用地效益是耕地的37倍。在市场经济中，利益驱动和价格因素是城市土地扩展的直接动因。同一种资源，在同样的技术条件、经济发展状况和投入水平下，人们总是要选择回报率较高的利用方式。正是耕地与城市用地间比较利益巨大差异的存在，诱使城市边缘区农田大量流转为非农用途。外部性以及“二元结构”的存在导致市场配置方式将过多的耕地资源用于非农业用途。(二)政府失灵按照新古典经济学的观点，地方政府应该发挥积极作用来纠正上述市场失灵，以促进土地资源的优化配置。然而在现行的官员

7、考核制度和分级管理体制下，地方政府的管理行为存在严重的政府失灵。为了获得最多的资本，地方政府的理性选择是要降低资本流入本辖区的各种成本，土地资源于是成了各级地方政府引资的重要工具。1992年中国进行了土地要素的体制改革，土地资源从无价变为有价。而随着政治领坟“分权制”的推行，土地资源逐渐游离出中央政府的管辖范围，地方政府取而代之成为土地的实际控制者。在分级管理体制下，地方政府为了追求本地区的率先发展，以各种形式变相规避上级政府的规划管理、计划控制和审批管理，通过违法违规圈占向市场廉价供应土地，导致大量优

8、质农田被占用，并造成土地市场秩序混乱。特别是在征地中，以低价征收农民的土地，造成许多农民失地、失业、失去生活保障。(三)土地资源利用的弱可逆性土地自身使用特点决定了土地用途改变的弱可逆性。例如，人类可以很简单地把高产农地转变为更高经济效益的非农建设用地，但若要将非农建设用地再恢复为高产农地，除了成本因素外，技术上亦极为困难，而土地后备资源的有限以及开发复垦农地尤其是耕地所需花费成本的不经济等因素也迫使中央政府严肃地对待耕地保护问题。(四)粮