主任检察官制度若干基本问题研究

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1、主任检察官制度若干基本问题研究张兆松摘要：主任检察官制度要全面推进，保持其生命力，必须得到立法确认。主任检察官办案组应成为一级办案组织，但办案不采用合议制，主任检察官也不应行使案件审批权。要出台主任检察官权力清单，真正实现由检察院独立走向检察官独立。要实现对主任检察官的责任追究，就应当明确追责的范围、追责的主体和追责的程序。..关键词！检察改革主任检察官基本问题新一轮司法改革的主要任务之一是：“建立主审法官、合议庭办案责任制，探索建立突出检察官主体地位的办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责，做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究。”根据中共中央深化司法体制改

2、革的部署，2013年12月，最高检发布《检察官办案责任制改革试点方案》，决定在北京、河北、上海、湖北、广东、重庆、四川7个省（市）17个工作基础较好的市、县检察院试点开展主任检察官办案责任制改革。2014年3月，最高检又下发《检察官办案责任制改革试点实施工作指导意见》。一年多来主任检察官制度受到学界和实务界的高度关注，对该制度涉及的一些理论和实践问题作了较为深入的研究和探讨，但不少亟待解决的问题仍存在较大分歧。本文试就目前争议较大的若干基本问题略陈管见，以求教于大家，以便形成共识，以期推动检察改革和主任检察官制度的完善。一、主任检察官制度的合法性关于主任检察官制度的合法性

3、问题，一种观点认为，主任检察官制度具有合法性。如有的认为，主任（办）检察官制度没有突破现行法律规定。理由是：(1)检察官享有案件决定权不违背职权法定原则。虽然现行法律只规定了检察机关的职权范围，没有明确检察官的具体权限，但主办检察官办案责任制是检察机关在现行法律框架下调整内部权力结构的尝试，并不涉及扩张检察权或限制私权。(2)检察官是依法行使国家检察权的检察人员，享有相应职权和工作条件。通过检察长授权，赋予主办检察官一定的办案决定权，正是落实检察官法要求的具体体现。另一种观点认为，我国宪法确认的行使检察权的主体是人民检察院而不是检察官，检察官的主体地位仍然有待法律予以明确

4、。目前的检察官办案责任制改革，“毕竟缺乏直接的法律依据，不在法制轨道上运行，因而非长久之计”。笔者赞同第二种观点。我国宪法和法律规定的是法院、检察院独立，因而司法独立只能是司法机关作为一个整体对外独立，而不包括司法机关内部上下级之间的独立以及法官、检察官对法院、检察院的独立。“在我国，宪法、组织法和诉讼法规定了人民法院、人民检察院依法独立行使职权，这种独立性，是一种集体独立，或称‘官署独立’，而非个人独立即官员独立。应当说，在我国现时检察制度中，检察权的独立行使，主要是就检察机关而言，检察机关行使权力时，具有法律制度上的独立性。这种整体性独立，是以检察长负责制和检察委员会

5、制度来保证的。”上述观点是有充分的法律依据的，也是我们长期以来坚持和肯定的具有中国特色之一司法制度的表现之一。有的学者认为，我国检察权的运行机制，实际上是一种“双轨制”，即检察长负责制与检察官独任制并行。“凡是法律规定由‘人民检察院’行使的职权，检察官实际上都有权行使。……我国检察改革的基本走向不应当是‘授权’，而应当是‘还权’，即在明确检察官独任制的基础上，将定案权‘还’给‘承办检察官’，由此实现办案权与定案权的统一，由检察官自主、独立地行使办案权和定案权。”根据这种观点，现行试点的主任检察官制度无非是“还”权于检察官，而不是给检察官新增权力。如果这种观点可以成立，那就

6、意味着我们这么多年以来都在违法行使检察权。习近平总书记2014年2月28日在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”鉴此，对需要通过突破现行法律规定的改革试点，完全应当采取人大立法授权改革试点的方式，避免出现“违法改革”。十二届全国人大常委会第九次会议审议通过《关于授权在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》，开创了在司法领域通过立法授权推进改革的先河。主任检察官制度改革是突破现行立法规定的改革试

7、点，也应当通过立法授权的方式确认改革试点，以确保改革试点于法有据。但是，肯定主任检察官制度欠缺法律依据，并不影响大胆进行该制度的尝试。习近平总书记强调指出：“改革要于法有据，但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步，那是无法推进改革的，正所谓‘苟利于民不必法古，苟周于事不必循旧’。需要推进的改革，将来可以先修改法律规定再推进。”改革实质上就是对现行法律中不适应时代变化的地方作出修改。改革开放以来，中国的改革一直沿用确定试点——改革成功——修改法律的模式进行。事实证明，这一模式是可行的。15年前，最高检在首轮司法改革中曾明确提出