政府绩效审计若干基本问题研究

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1、政府绩效审计若干基本问题研究摘要:本文通过对绩效审计的历史渊源、定义、经济本质、主要内容以及基本原则的论述,提出在我国对政府绩效审计的准确定义,严格界定其应用范围,保证政府绩效审计的实施。关键词:绩效审计效益审计公共财政随着公共财政、效益财政和领导问责制度的建立,政府绩效审计(Performanceaudit)的作用日渐突显。尤其在西方发达国家,绩效审计已占政府审计的80%以上,已成为审查、分析和评价公共资金的经济性、效率性以及效果性、促进被审计单位提高绩效的重要活动领域,绩效审计是国家审计发展的方向。随着我国市场经济和公共财政制度的建立,国家审计必须适应经济和社会发展的需要,审计职能作用

2、的范围和内容也必须扩展。一、政府绩效审计:历史渊源由于受1929至1933年世界性经济危机的影响,西方国家政府加强了对经济的管制。因政府开支日益膨胀,民众要求对政府支出进行效益审计的呼声日高,因而从20世纪40年代中期开始,美国审计总署扩大了审查范围,开始进行效益审计。1972年发布《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》,在世界政府审计史上,第一次提出了“效益审计”的概念。在美国带动下,许多国家的政府审计机构先后从单纯的财务审计逐渐发展到效益审计。70年代末期,加拿大审计长公署实行了一种名为“综合审计”的现代效益审计方法。1986年,在澳大利亚召开的最高审计机关国际会议上正式发表《关

3、于效益审计、公营企业审计和审计质量的总声明》,提出了“效益审计”的概念。1997年在雅加达召开的最高审计机关亚洲组织大会和研讨会上通过了《雅加达宣言———关于通过效益审计促进有效率和有效果的公共管理的指导原则》,也提出了效益审计的概念。可见,政府绩效审计于70年代后得到迅速发展。目前,绩效审计已成为许多国家政府审计关注的焦点和主要的工作内容。早在1972年,美国政府审计师用于绩效审计工作量就已占其总工作量的86%。绩效审计的出现和发展一方面加重了政府审计部门的责任,另一方面也把政府审计推向了更加广阔的领域。是什么原因致使绩效审计产生并受到世界各国政府审计部门的如此重视,1981年担任美国会

4、计总署审计长的爱尔默·B·斯塔茨在美国会计总署于当年颁布的《政府的机构、计划项目、活动及职责的审计准则》前言中清楚地回答了这一问题。指出:在20世纪60年代期间,政府计划项目的数量及其投资额都有很大幅度的增长,这些计划的目标乃是为了提高美国人民生活的质量。70年代期间,新设立的计划项目数量大为减少,但总的投资额却仍继续增长。随着政府计划项目的增加,人们亦日益要求受托管理这些项目的人员要对项目负有说明一切情况的义务,审计就是其中不可缺少的组成部分。无论公职人员、立法人士还是普通百姓,不仅要求了解政府款项是否处置得当,是否遵守法律规定或规章制度,而且还要了解政府机构是否正在达到批准执行这些计划

5、项目的预定目的执行,这些计划项目所需款项的使用是否经济、有效。1985年,在日本东京举行的最高审计机关亚洲组织大会发表的题为《关于公共受托经济责任指导方针》的东京宣言中对此亦有类似论述,该宣言在对经济责任进行原则性解释时指出:公共部门和政府追求发展所用的开支不断增加,公营企业的发展,地方行政当局自主权的扩大,这种公共开支的成倍增加和公营企业的大批涌现,一方面使得中央政府和地方各级政府所承担的受托经济责任的内容和范围已扩大到更加广泛的领域;另一方面,随着社会民主意识的加深,人们对提高公营部门支出的效益和明确支出的受托责任的要求愈来愈高。由此可见,国外政府效益审计的产生主要基于两个方面的原因:

6、一是政府公共支出的日益增加和公营企业的不断涌现,使得人们对政府部门支出的效益越来越关注;二是民主意识的增强。随着民主政治的逐步推进,人们从只要求取之于民有一定的限度,到关心所取使用的合规性,并进而关注它的效益性,效益审计的发展恰好满足了人们的这种愿望和要求。二、政府绩效审计:定义辨析绩效审计(PerformanceAudit)在不同的国家采用不同的术语来表达,其内容也各有不同。绩效审计之所以有不同的称谓,主要原因是不同国家对绩效审计的理解和使用有所不同,其具体做法也有区别。如美国审计总署使用绩效审计术语,加拿大使用综合审计(prehensiveAudit),在瑞典采用效益审计,英国称货币价

7、值审计(Value-for-MoneyAudit),加拿大使用综合审计,原因在于它将传统的财务审计与绩效审计结合起来,用综合性的审计工作方式来是实施审计,从而形成综合审计,指的是审计工作方式,而不是审计种类的概念,包括既检查和评价被审计单位遵守法律法规及会计准则的情况,又检查和评价被审计单位的绩效情况,充分体现审计的综合性。国际上对绩效审计主要采用“3E”定义,即指对经济性、效率性和效果性的审计。R·E·布朗(1992)