网络型公用企业竞争的法律规制

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1、网络型公用企业竞争的法律规制关键词:网络型公用企业竞争法律规制内容提要:规制法治化是网络型公用企业竞争的必要前提，以事业法和反垄断法规制为其主要内容。事业法规制包括市场准入与退出规制、价格规制、互联互通与接入费规制、禁止交叉补贴与普遍服务规制、不对称规制等，其价值取向为涵盖在位生产者、潜在竞争者、交易者和消费者的福利在内的经济效率与社会公平之间的均衡；反垄断法规制包括滥用网络优势行为规制、合并与拆分规制、联合限制竞争规制、行政垄断规制等，其价值取向为“有限竞争自由→适度竞争自由→充分竞争自由”的发展。就法律位阶体系而言，反垄断法应为“基本法律”，而事业法为“非基本法律

2、”，反垄断法应优于事业法。网络型公用企业是以满足公共需求为目标，在水、电、气、邮政、电信、交通运输等行业从事专营或兼营实体网络营运的经营者。网络专营者仅营运网络，并向其他公用企业开放网络接入，自己并不直接向消费者提供以网络为基础的产品或服务；网络兼营者既营运网络，也直接向消费者提供以网络为基础的产品或服务。新的研究成果表明，网络效应是当代自然垄断的根本特性。网络公用企业必须以实体网络为基础，因为具有网络外部性，即网络用户的增加对网络既存用户有正的外部性，且使网络的价值呈指数增长。这即是经典规制理论所谓“无法引入竞争”的环节。但现代经济学已摒弃了这一认识，并证明了一个简

3、单的原理：自然垄断不是一成不变的；而在时间上具有动态性，即始终处于动态的发展过程中，不断地从强自然垄断向弱自然垄断转变，甚至完全转变为竞争性产业，很难有永恒存在的自然垄断行业。究其原因，无非技术进步和需求变化等客观条件的缘故。不仅如此，规制失灵和网络公用企业高垄断成本等主观上的原因也为网络公用企业开展竞争提供了可能。不仅非网络环节的公用企业可开放竞争，即使处于网络环节的网络型公用企业也在一定范围内展开有限竞争。基于竞争的需要，必须对网络公用企业的规制进行特殊设计。　　　一、网络型公用企业规制的法治化趋势　　　国家与网络型公用企业在竞争格局形成过程中存在着复杂的利益关系

4、与博弈过程。基于既有利益格局，网络型公用企业必定运用一切可及手段维持其垄断地位；若为利他动机而自发实现竞争，不具现实可行性。此乃经典意义上之“市场失灵”所在；这为国家干预发挥作用留下了空间。但干预并非发挥其应然意义上之功用，“政府失灵”的阴影仍然徘徊于公用企业规制之上。从我国之特殊状况而言，国有企业“独霸”公用事业领域，财政收入压力逼迫政府关注国有资产之收益多寡，进而导致政府自身成为网络型公用企业竞争之主要动力障碍所在。在如此复杂的利益格局下，如何推动竞争发生，应为网络型公用企业竞争之所有难题之首。据既有理论与实践，惟有经济法治可实现这一任务。采用法律授予规制机构以推

5、动竞争之权力，并运用法律约束国家与政府的权力，确保社会公益不受权力侵犯，从而符合法治的社会秩序状态，是网络型公用企业竞争之发展方向所在。　　　但法治理想之实现，在我国公用企业规制领域并非易事。就我国现实状况而言，公用企业改革、拆分、重组基本处于“无法可依”状态，未在法治化的框架下进行，完全遵循行政主导模式；由此带来了诸多弊端：（1）传统规制体制之变革与经济法治理念相悖。我国公用企业规制改革传统为“先改革、后立法”。继续沿袭这一传统，由于缺少总体法律框架，带来一系列纠纷与冲突。我国以国务院的“三定”方案设立、撤销或合并规制机构；在无法律保障的前提下，此类规制机构改革具有

6、随意性，并使规制机构履行规制职责并无强有力的法律依据作支撑。按照经济法治化的要求，应先有法律授权，再设立规制机构。从国外实践来看，自然垄断行业改革多为先立法、再改革，如英国从20世纪80年代以来对电信、煤气、自来水、电力和铁路的规制体制改革，便是在法律的框架内进行的。（2）利益集团之压力和限权制度之天然漏洞是规制部门擅权和滥权之根源所在。就维持垄断地位而言，网络型公用企业具有共同利益，甚至与非独立的规制机构有共同利益；加之，网络型公用企业数量较少，易构成小集团，且为相容性利益集团。网络公用企业相互之间为正和博弈，可实现维持垄断利润的共同利益。因此，即使无“有选择性的激

7、励”，单个网络型公用企业为维持垄断地位的行动，获得的收益可超过其行动的成本，而使其个体利益与集体利益相一致。“特权集团和中介集团常常胜过潜在或大集团中人数占优势的力量，因为前者一般是有组织的、积极的，而后者则通常是无组织的、消极的。”即使消费者或潜在竞争者人数较多，但因我国存在政府部门利益过于异化的趋势，消费者等群体利益难以确保。人数众多难以形成集体行动是其原因之一；但深层次的原因还在于压力集团的持续影响导致事业法、反垄断法等基本立法的缺失，以及部门立法模式的固有缺陷，进而使公用企业规制出现了“权力部门化、部门利益化、利益法规化”的突出现象。现行《行