地方立法中管委会的合法性危机及其化解进路

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1、地方立法中管委会的合法性危机及其化解进路地方立法中管委会的合法性危机及其化解进路　　二十世纪八十、九十年代，尤其是九十年代，随着改革开放的不断深入，国内许多重要的大中城市设立了经济技术开发区、高新技术开发区等多种形态的开发区，引导企业入驻，发展特色产业，推动经济社会发展。同时，政府设立相应的管理委员会（以下简称管委会）作为派出机构，赋予其相当的职权，对开发区进行管理，为进区企业提供服务。与传统的政府管理体制相比较，由管委会对特定区域进行管理的的行政体制能够为企业提供更为高效便捷的服务，节约大量的行政资源，推动当地经济社会发展。基于前述的考量，管委会体制还逐渐应用于风景区、文物保护单位等特

2、定区域的管理①。为了使管委会行使管理职权时有法可依，推进依法行政，通过地方立法赋予一些重要区域的管委会相应的行政管理职权也就成为拥有地方立法权的权力机关的必然选择。但是，在地方立法及地方性法规实施过程本文由.L.收集整理中，也出现了一些争议和问题，并进而出现了地方立法中管委会合法性的危机。本文通过对地方立法②中管委会合法性危机进行分析，提出了相应的消解合法性危机的进路。　　地方立法中管委会的合法性危机及其化解进路地方立法中管委会的合法性危机及其化解进路　　二十世纪八十、九十年代，尤其是九十年代，随着改革开放的不断深入，国内许多重要的大中城市设立了经济技术开发区、高新技术开发区等多种形态的

3、开发区，引导企业入驻，发展特色产业，推动经济社会发展。同时，政府设立相应的管理委员会（以下简称管委会）作为派出机构，赋予其相当的职权，对开发区进行管理，为进区企业提供服务。与传统的政府管理体制相比较，由管委会对特定区域进行管理的的行政体制能够为企业提供更为高效便捷的服务，节约大量的行政资源，推动当地经济社会发展。基于前述的考量，管委会体制还逐渐应用于风景区、文物保护单位等特定区域的管理①。为了使管委会行使管理职权时有法可依，推进依法行政，通过地方立法赋予一些重要区域的管委会相应的行政管理职权也就成为拥有地方立法权的权力机关的必然选择。但是，在地方立法及地方性法规实施过程本文由.L.收集整

4、理中，也出现了一些争议和问题，并进而出现了地方立法中管委会合法性的危机。本文通过对地方立法②中管委会合法性危机进行分析，提出了相应的消解合法性危机的进路。　　一、管委会的法规范分析　　（一）管委会在中央立法宪法、法律、行政法规中的缺席　　1、管委会在宪法相关规定中的缺席。法规范分析也即文本分析，要寻找管委会的文本依据首先应该从国家的根本大法宪法文本中去寻找依据。1982年公布并实施的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第一章（总纲）第30条规定：中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民

5、族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。《宪法》第三章（国家机构）第五节（地方各级人民代表大会和地方各级人民政府）第95条规定：省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。自治区、自治州、自治县设立自治机关。显而易见，开发区没有列入我国的行政区划之中，并非行政区划的组成部分，不属于宪法规定的任何一种地方性政权。而且《宪法》文本中并未出现开发区以及管委会等称谓，毫无疑问，开发区及其开发区管委会在宪法文本中没有相应的地位，管委会在《宪法》相关规定中是缺席的。　　2.管委会在法律相关规定中的缺席。在这一位阶上，迄今没有专门针对开发区或开发区管委会而制订的法律。有所关涉的

6、法律主要有：第一，《中国人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。该法第一章（总则）第1条规定：省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。开发区在其中并没有出现。第四章有关地方各级人民政府的各项规定也不涉及开发区管委会，其第68条规定：省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。很明显，开发区管委

7、会并非是地方各级人民政府本身，也非地方各级人民政府的派出机关，它不是法定的和授权的行政主体，没有组织法意义上的法律地位。第二，《中华人民共和国科学技术进步法》。该法第24条规定：国务院可以根据需要批准建立国家高新技术产业开发区，并对国家高新技术产业开发区的建设、发展给予引导和扶持，使其形成特色和优势，发挥集聚效应。上述条文没有对开发区的法律性质予以界定，更没有对开发区的管理机构和体制进行任何的规定和安排。显而易见，管委会在法律相关规