村民会议和村民代表会议

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1、村民会议和村民代表会议内容提要:村民代表会议是在村民自治实践中产生和发展起来的。村民会议作为一种直接民主的理念在中国广大农村具有不可操作性,所以在推行村民自治过程中,各地纷纷产生了各种形式和名称不一的村民代表会议。它较村民会议更容易举行或运作,也有较大的实际影响力和作用。然而村民代表会议并不是“代议制民主模式”。关键词:村民代表会议;选举制度;村民自治;中国    村级直接选举村民委员会主任和委员的制度是村级民主的关键部分。没有选举,就不可能谈论任何民主,因为选举赋予每个选民以投票权并以一套程序选

2、出尊重民意的村领导人。但是,只有村民选举,没有其他一系列配套的民主制度,那么村级民主是有限的,不完善的,而且潜含着滥用权力的危险。因此,需要一套监督机制或权力平衡机制来防止权力的滥用。本文旨在描述、讨论村民会议和村民代表会议这两种制度的结构和运作,探究其与村级民主理念的关系。  一、村民代表会议的缘起  用村民代表会议代替村民会议,是地方上自行采取的一种变通方法,因为《村民委员会组织法》的规定在实际中执行起来很难。由于以下几个方面的原因造成很难按照法定人数召开村民大会。第一,规模上的问题。中国的行

3、政村是在原来生产大队的基础上设立的,规模较大,人口较多,一般在1000—3000人,多的村达到8,000人,甚至10,000人,这样规模的人口是很难召开村民会议的。第二,区域分布上的问题。主要指一些山区农村,这些农村的行政村往往由几个自然村组成,村民居住分散,这就增加了召开村民会议的难度。第三,农业生产上的特点。农村实行联产承包责任制以后,农村的土地分到每家每户经营,其劳动和闲暇时间不统一,召开全体村民会议的时间难以保证。第四,社会流动的增加,大量青壮劳动力外出打工或经商,这就给经常性召开村民会议

4、带来了极大的困难①。  由于以上原因,所以各地在实践过程中制定了各种形式或名称不一的村民代表会议,如广东省雷州市松竹镇西山管理区菜园村在1997年8月成立的“菜园村村民代表议政会”,这是村的最高权力机构②。据说湖北省1989年所通过的《村民委员会组织法》的实施办法是最早涉及到村民代表会议的省级法规③。1990年9月,民政部下发了《关于全国农村开展村民自治示范活动的通知》,第一次以中央部委文件的形式肯定了村民代表会议。到1997年,全国50%左右的村建立了村民代表会议制度,其中辽宁、吉林、福建、山东

5、、湖北、四川等省建立村民代表会议制度的村达50%以上④。1998年10月14日中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议所通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,确立了村民代表会议这一制度,并且指出村民代表会议是一种民主议事的制度。《决定》指出,“搞好村民自治,制度建设是根本。重点是建立村民委员会的民主选举制度,以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度,以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督”⑤。1998年11月4日全国人大所通过的新的《村民委员会

6、组织法》对村民代表会议给予法律上的认可,并用法律条文固定下来。  各省各地在其“实施办法”中又对新的《村民委员会组织法》中村民代表会议的有关规定,尤其村民代表会议的议事规则与程序作了详细的规定。在《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》(草案,1999年9月)中明确规定:“村民代表会议对村民会议负责”;村民代表会议至少每年召开一次会议;村民代表中,妇女应当有适当的名额比例;“人口不足五百人的村,村民代表人数不少于二十人;人口在五百人以上的村,村民代表人数不少于三十人”⑥。  简言之,在

7、村民自治实践中,村民代表会议的实际影响力与作用比村民会议要大。因为这些村民代表一般而言,在村中具有较高的威望,并且素质相对比较高,他们对村党支部、村民委员会有较大的影响力。并且,村民代表会议更容易举行或运作。因为村民数量多而流动性又大,因此村民大会召开实为不易。而村民代表会议一般规模适中,容易召集,可以节省各项会议开支,并且容易解决会议场地。此外,村民代表会议的代表更易具有荣誉感、成就感和责任感。  二、村民代表会议的组织结构和职权  各地村民代表会议的组织结构和职权不完全一致。有些村民代表会议制

8、度还建有常设的组织机构。浙江瑞安市城关镇第一桥村的村民代表会议设立会长、副会长和秘书长各一人,由他们组成会长会议。会长会议在会长的主持下开展工作,领导和组织村民代表会议开展活动。该村规定,会长会议成员从村民代表中选举产生,村支部委员同时可当选为会长会议成员。实际上,该村村民议事制度存在着一个金字塔的结构⑦:    /       /-c-       a:村民会议  /--b--      b:村民代表会议/----a----    c:会长会议  有些村在村民代表会议中设

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