政府治理边界与国有企业改革

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1、政府治理边界与国有企业改革

2、第1　中国国有企业改革沿着企业治理这一主线推进业已历经二十余年，但鉴于其深刻的政治经济与历史文化及法制背景，中国国有企业治理的实际运行与其理论教义相去甚远，其现行主导模式在很大程度上依然体现为一种政府行政干预之下的股东主权至上模式。但随着中国国民经济市场化的纵深发展，超越国有企业治理的政府行政主导模式必然是中国国有企业治理改革进一步深化的题中之义，而其要义则在于正确定位或重新定位中国国有企业治理中的政府治理中边界。一、必须超越国有企业治理的政府主导模式计划经济体制的本质

3、特征在于经济决策权高度集中与政府直接且全面地介入经济活动并替代微观经济主体进行经济决策，经济体制改革的实质则在于打破这种集权型经济体制而还经济决策权于微观经济主体，并承认其间原本在生产投资与经营管理等各项能力以及经济利益趋向与社会责任担负等各项目标函数之上存在差异，且引导其通过市场竞争而优化资源配置。因此，在一定程度上而言，经济体制改革即是对传统体制之下政府过度集中的经济决策权的削减与调整。但中国历经二十余年的经济体制改革实践证明，经济体制改革进展的快慢及其成功与否主要取决于中国政府自身的机构改革

4、及其职能与角色的转换，其成因在于中国政府自身的行为对于中国政府策动下的经济市场化改革具有决定性意义。而在中国国有企业治理历经二十余年的渐进式变迁中，中国国有企业的经济绩效整体上纵然有所提升，但中国政府并未有使中国国有企业整体上成为真正的市场竞争主体，其间的权责利关系亦并未理顺。首先，国有企业所有者角色明显缺位，国有产权主体在明晰产权的口号之下实质产权界定模糊不清。从法律上而言，国有产权归全民所有，但没有任何个人或政府机构有权提出国有企业剩余索取权归自己所有，同时亦没有对国有企业的亏损实质性承担责任

5、的个人与政府机构。因此，尽管每个公民均为国有资产的最终所有者，但却没有任何激励约束机制能够真正促使其所有者监督国有企业提高整体企业经营效率。其次，一个有效而并非强大的政府机构是任何成功改革有望实现的基本前提，政府能力的增强则是市场有效运转的必要条件，政府必须对不断出现的市场经济交易及其相关争议的性质进行裁决，这意味着政府的责任更大程度上在于建立一套完善的法律与法规或规制体制。与此同时，政府必须管理关键的宏观经济变量，并确保经济与投资政策不被超出合理期限的限价或补贴所扭曲，亦即，政府必须处理税收及其

6、分配，以提供最低的社会服务与福利保证而保护市场经济变迁过程中容易遭受伤害的利益相关主体。简言之，政府作为社会经济管理者的职能在于规划经济发展目标与战略和协调各种经济主体之间的利益关系以及使各种经济关系服从于社会整体利益。但就中国国有企业中的政企关系而言，中国政府往往在国有资产所有者与社会经济管理者之间发生职能与角色的错位，并导致国有资产在实际运营中往往过于追求企业利润与就业水平、福利标准与社会稳定等多重社会管理目标。再次，中国政府与国有企业之间委托代理的链条较长且结构复杂，其间的委托代理风险及相关

7、激励与约束问题一直都是困扰中国国有企业改革的难点。总之，中国政府作为国有资产管理的代理人，在向市场经济转轨的进程中，其职能与角色的转换将是必然，但改革时至今日政企仍然远未分离，亦正因如此，中国国有企业的治理整体上便体现为一种政府主导模式。就此而言，现时的政企关系业已成为中国国有企业治理改革进一步深化的明显障碍。此外，作为国有企业治理改革及其深化的另一重要组成部分，市场体系发育的成熟与否将直接影响企业治理模式的演化进程及其治理效率，其中，政府的角色应是市场体系的培育者与维护者。但在中国经济转型时期，

8、鉴于传统行政干预体制的思维惯性，中国政府在市场体系的培育进程中时常发生职能越位，突出表现为常常过分强调行政干预对市场的替代作用而忽视市场自身的导向功能，因片面强调政府在替代市场机制方面的作用，政府有时在一定程度上不仅没有积极培育市场反而限制了市场的作用，甚至完全以行政力量替代市场机制。这种片面的干预方式不仅没有能够更好地大力推进市场经济的持续发展，反而尚带来了诸多不良后果。一方面，转型时期，政府常常将宏大的发展计划强加给市场体系，使原本就发育不全的市场机制难以完善，从而其难以实现资源配置的优化，另

9、一方面因市场途径受阻，微观经济主体常常转而投资于非市场活动而寻求政府行政辖区之内及其后的直接与间接利益。鉴于行政力量对市场机制的限制或替代，中国现有的市场体系整体发育尚显得相对稚嫩与缓慢，无论公司控制权市场与经理市场抑或劳动力市场与产品市场及债权市场等企业市场治理机制的发育均不同程度地体现了这点，而市场体系发育的稚嫩与迟缓或企业市场治理机制功能的相对弱势无疑又强化了中国国有企业治理的政府行政主导模式。因此，纠正政府在市场体系培育过程中的职能越位是深化中国国有企业治理改革中的必要之举