制度分析：地方财政与基础教育

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1、制度分析：地方财政与基础教育

2、第1...　一、基础教育经费的和责任问题　　业内人士都知道，县级政府财政部门对基础教育的预算安排普遍采用的办法和程序是：先根据上年此项经费支出的结果，确认后再考虑适当因素，然后定下当年的支出规模，再定下各乡镇收取农村教育事业费附加的总额，再后确定县财政一般预算此项支出基数。最后形成划定范围、核定基数、盈亏自负、一定几年的基础教育经费供给方面的财政制度。这一制度的执行已有很多年了，虽然有积极的效果，但问题也越来越严重，已到了非改不可的地步。　　（一）农民教育事业费附加问题的分析　　目

3、前征收教育事业费附加拼盘这一财政制度安排，背离了政府公共经济活动的三个基本目标：公平、效率和可持续性发展。　　1、不公平　　各地方政府，在重视基础教育的同时，相继又在农村开征了教育事业费附加。以浙江省的情况为例，1992年这个省以文件的形式《印发关于进一步加强农村教育事业费附加征收和管理工作的意见的通知》，规定了征收范围和计征率：“……农、林、牧、副、渔业等，按农民上一年人均纯收入的1.5-2%计征。各县、市人民政府，可根据当地实际情况规定具体的计征率。”关于教育事业费附加的使用管理，文件明确：“农村教育事业费

4、附加，主要用于改善基础教育的办学条件，新建、扩建、改建、修缮中小学校舍，增添教学设备（包括教学仪器、电教、图书、音体美和劳技课教学设备、课桌椅等），补充中小学民办教师工资、补助工资、福利以及民办教师老有所养经费，补充中小学经常性公用经费等。各县、市可以在农村教育事业费附加收入中，统筹一定比例的经费，补助老区、贫困地区实施九年制义务教育。具体比例由各县、市制定。”　　不管当时计划经济背景下出台这种制度的合理性如何，站在今天的立场，用公共财政的理论来审视它的问题，首先让人感到了一种强烈的不公平。王绍光教授在《三管齐

5、下，建立现代公共财政制度》一文中指出，乡村基础教育并不是地方性质的公共物品，它的受益者不仅是那些上学的农民孩子，整个国家也会因公民素质提高而受益。这是国家强行规定九年义务教育的依据。同时应该看到，接受九年义务教育也是所有适龄者的权利。城里的孩子毫无例外都能无条件的享受这个权利，农村的孩子，尤其是贫困农村的那些贫苦农户的孩子，也应该能够公平的享受这个权利。　　就浙江省的情况而言，与全国各地一样，存在巨大的城乡居民收入差距。以2001年为例，城镇居民可支配收入为10465元，远远高出农民人均纯收入的4582元，何况

6、城镇居民可支配收入还未包含为数不少的养老保险和公费医疗保险。所以，无论于情于理于法，在当今的情况下，继续把承担基础教育的压力转嫁一部分给农户是错误的。　　2、缺乏效率　　由于这一制度没有实现利益均衡，农民阶层这一行为主体在利益受损的情况下，采取形形色色的报复或其它消极对策也就在所必然了。环观浙江省各县（尤其经济欠发达县）乡镇向农民收取教育附加费的情况，早已是公认的“天下第一难了”。　　从经济成本的角度看，以江山市的情况为例。全市总人口56.6万，其中农业人口46.7万，根据省里文件规定，每年核定29个乡镇共向农

7、民收取（按农民人均收入计）的教育附加费1200万元。各乡镇为及时足额收取此项经费，每年需用一个月以上时间，乡村两级2500名左右干部（乡镇1000名，561个村，每村仅支书、主任、会计三人计要1600人以上），总花费时间在75000个工作日以上。如果每个工作日的成本按日均30元计，则此项收费直接成本就已高达200万元以上，若再加上其它间接经济成本，则此项收费的成本已达到三成左右。　　从社会效果讲，此项收费最伤农民百姓的感情，也最伤害乡村干部的工作热情。2001年10月20日《浙江日报》头版报道称，瑞安市马屿镇和

8、富阳市灵桥镇的两起因农民抵制政府委托学校收取农村教育费附加而引发的与两贫困农户的对立事件，是典型的行政违纪案件，要予以爆光并对有关人员的失察情况予以追究。表面上看问题出在基层（乡镇政府和学校），实则由于制度安排的不当，直接造成了执行难。　　从教育投资本身的效率意义而言，也是不理想的。所谓具有较高的投资效率，包括两层意思：（1）在向教育提供的过程中，政府、个人二者投资比例关系的确定，应有利于充分发挥二者各自的积极性和主动性，以有利于充分利用二者各自不同的投资优势，从而使基础教育投资的“供给成本”降到最低点；（2）

9、在既定的教育投资下，应有利于提高教育投资的产出效果，使既定的投资产生出尽可能多的经济效益和社会效益。[1]显然，现行的这种财政体制安排是缺乏效率的一种安排。　　3、不利于可持续性发展　　目前社会发展的一个基本问题是城镇相对繁荣，基础设施相对好，基础教育质量相对高（就连农村中相对素质好些的中小学教师，也被在冠以公开、公平的旗号“择优”招录进城，）；而农村则基本上农民穷、农业苦、农村劳动力