加强生态空间保护和用途管制研究

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1、加强生态空间保护和用途管制研究高延利中国土地勘测规划院人类社会不断进步的过程，也是对国土空间进行开发与保护的过程。从农业生产空间开发、城市空间利用到生态空间保护，分别对应农业文明、工业文明和后工业化时代生态文明。我国现行的土地利用规划体系在合理开发、利用和保护农业空间方面发挥了重耍作用，城市规划与管理体系也在城市空间管理方面发挥了巨大作用，但我们对于牛.态空间的开发保护制度建设方面的研究却仍然薄弱。建议加强对生态空间保护和用途管制的研宄，为省级国土规划试点、市县空间规划编制以及自然生态空间用途管制试点等工作提

2、供有力参考。生态空间和土地用途管制的关系生态空间指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。土地用途管制制度是实现生态空间保护制度的重要手段;保护生态空间是国土空间规划的重要内容。生态空间管制可以从两个尺度上考虑，一是建立生态空间管制制度，进行总体管制；二是建立土地用途管制制度，进行详细控制。建立生态空间的分类和分级体系从生态空间的多功能性出发，满足管理的需耍，对生态空间进行分类分级管理是发达

3、国家和地区的通用做法。分类体系。世界自然保护联盟1994年出版《保护区管理类型指南》将保护区按管制级别分为自然保护区/荒野地区、国家公园、自然遗址、生境/物种管制区、景观保护区、资源保护区六类。笔者认为，从国情出发，我国生态空间分类主要应考虑3个因素:一是范围界定，应涵盖城镇空间和农业空间以外的所有空间，提供多样性的生态服务或产品，不限于生态保护红线界定的生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域;二是类型区分，成充分考虑生态系统的整体性和协调性;三是管理现状，应与现有的禁止开发区域中涵盖的自然保护区、文化和自然

4、遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等进行衔接。在此棊础上，可将生态空间分为生态重要、生态敏感、灾害敏感、文化景观、资源利用敏感、其他等6类。按照不同生态空间的特点，建立空间管制规则。分级体系。以生态保护红线为界限，将生态空间分为三级，红线以内为1级，以外为2~3级。生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域，具有特殊重要生态功能，必须强制性

5、严格保护。探索不同尺度的生态空间划定方法生态空间的划定应与空间规划紧密衔接。省级生态空间与市县生态空间比较，类型和数量较少，市县生态空间类型和数量多，考虑的因素和划定的方法也有所差异。与省级空间规划相衔接，建立省级牛.态空间划定方法。一是分析省域生态环境特点和存在的问题，识别需要考虑的生态功能类型和生态敏感性类型;二是根据识别结果开展具有重要水资源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要性评价以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐溃化等生态环境敏感脆弱性评价;三是叠加生态功能重耍

6、性评价成果和生态敏感性评价成果，确定牛.态保护空间的范围；四是将评价成果与省级主体功能IX规划相协调，最终确定生态空间。与市县空间规划衔接，建立市级生态空间划定方法。一是落实省级空间规划对市县空间规划的定位，分析市县空间发展供需情况，制定市县空间规划目标;二是在国土空间适宜性评价的基础上，结合不同空间社会经济发展或生态保护需求，分别划定城镇空间、农业空间和生态空间;三是建立市县经济发展情景和国土空间优化模型，结合公众参与，确定合理的生态空间界限；四是在城镇空间内划定城镇开发边界，在农业空间A划定永久基本农田，

7、在生态空间

8、Aj划定生态保护红线。考虑生态空间类型多样，可因地制宜地探索生态空间划定方法，如分类评价法、生态网络规划法、列表法等。建立生态空间的分层管治体系按主体生态功能的要求，制定生态空间管制基本原则。按照分类管制的原则，制定不同类型生态空间管制的基木原则。生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，生态保护红线以外的空间，原则上按限制开发区域的要求制定区域产业和项目等准入条件，明确允许、限制、禁止的产业和项R类型淸单。建立合理的环境影响评价制度。与生态红线不同，生态空间与城市空间、农业空间之间符合一定

9、条件可以进行动态的和互转化，而生态保护红线则是刚性的，严格禁止开发。按生态空间管制的基本要求，建立土地用途管制规则。按“多规合一”和土地精细化管理的要求，把分散在各部门的有关用途管制的规则，纳入统一的管制体系中。在以指标控制和建设用地转用管制为主的棊础上，加强对土地开发强度和环境保护等方面的管控。针对于不同类型的生态空间建立相应的土地用途管制要求。深化生态空间用途管制的建议R前，生态空间管理涉及诸多