让被征地农民真正分享城市化成果

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1、让被征地农民真正分享城市化成果——学习中央领导同志重要讲话精神的体会2011-11-18

2、作者：

3、来源：中国国土资源报

4、【大中小】【打印】【关闭】国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春　　中央领导同志在最近的讲话中，都把改革征地制度、修改土地管理法作为一个重大任务，要求加快推进。　　结合土地管理法的修改，就贯彻落实中央领导同志重要讲话精神、改革土地征收制度谈点粗浅的看法。　　征地制度改革，必须同步实现三个目标　　新中国成立以来，无论是1953年制定、1958年修订的国家建设征用土地办法，还是1982年的国家征用土地条例、1986年的土地管理法，征地立法的制

5、度设计，总体思路都是把为工业化、城镇化发展尽快提供土地，作为最优先的立法目标和政策目标。　　虽然1998年修订的土地管理法提高了征地补偿安置标准，规范了征地程序，但总体的政策导向没有根本的改变。现在回过头看，在当时的时代背景下，征地制度的设计是与中国的发展战略相适应的，没有这个征地制度，就很难解释中国30年来的经济高速增长，也很难解释我们的快速城镇化、工业化进程。　　造成当前征地矛盾增多的一个主要原因，是随着城镇化、工业化进程的加快，面对短时期完成征地任务的压力，地方政府在一定程度上忽略、漠视征地应有的法律程序；二是在征地实施过程中，的确存在耕地快速减少、牺牲

6、被征地农民利益的现象。　　我国正处在一个重要的战略机遇期，抓住有利时机，大力发展仍然是当前的第一要务。但发展必须践行科学发展观，切实转变发展方式，使之又好又快发展，而不是片面追求GDP。　　就征地制度改革而言，在城镇化、工业化进程中，要改变过度、过快消耗农用地的状态，节约集约用地，提高用地效率，同时尽最大努力减少征地矛盾，维护社会稳定。　　改革我国征地制度，必须同步实现三个目标：一是要继续为城镇化、工业化进程提供土地资源。二是要有利于保护耕地，防止耕地减少过多、过快，因为征收农村土地，很大程度上占用的是耕地。三是要保护被征地农民权益，减少征地纠纷，维护社会稳定

7、。　　三个目标，作为一个整体，必须把握三者的平衡，做到三者的有机统一。如果只是强调一点，就会牺牲其他方面。从整体制度设计上看，前30年我国征地制度总体也是这三个目标，但是偏重的是第一个目标，是为快速的城镇化、工业化提供土地。现阶段不可能不发展，但不能完全偏到一方面，仅仅强调加强现代化建设，就会牺牲后面两个目标。要三个目标同时兼顾，摆放在一个平衡点上。　　面对日趋复杂的征地矛盾，征地制度改革完善的重点应该放在保护农民合法土地权益上，让被征地农民分享真正意义上的城市化成果。这应当是这次法律修改、完善征地制度的指导思想，也是立法的难点。　　界定公共利益，最重要的是程

8、序控制　　各国宪法对征地权的行使都有明确的规定，为了防止国家滥用征地权，大多规定征地必须是基于公共利益或者公共目的。　　相对来说，公共目的和公共利益，是两个既有联系又有区别的概念，公共目的比公共利益要更宽泛更有弹性。20世纪之后，西方随着社会主义思潮的引进，对私有财产权开始了限制，动摇了私有财产神圣不可侵犯的神圣原则。特别是二战之后，征地权的走向基本上趋于宽泛。　　如何界定公共利益，是我国当前征地制度改革争论最激烈的一个难点。在立法上作出原则规定好办，但如何具体界定，是我们国家没有解决的问题，也是技术上难以解决的问题。　2007年出台的《物权法》，在制定过程中

9、对界定公共利益范围作了尝试，最后没有解决，把这个任务留给《土地管理法》。《土地管理法》的修改一启动，就面临如何界定公共利益的问题。　　从世界各国的立法实践来看，除日本、韩国等少数国家在立法上采取列举式规定公共利益项目外，其他国家基本上通过两种方式来解决。一是欧洲模式。主要通过地方议会来确定，而地方议会不是通过项目来选择，是通过制定的规划来确定，和我们国家现行的《土地管理法》基本上是一致的，政府为了实施总体规划，所有项目都算公共利益。二是英美模式。英美法系的国家主要采取司法裁决的方式。就是说在立法上不确定，在个案的裁决中根据衡平法都可以裁决。　　我国目前处在城镇

10、化、工业化进程中，界定经营性、非经营性更属不易。比如高速公路，是经营性还是非经营性？假如不认定是公共利益，不采取征地的方式，恐怕一条公路多少年都修不起来。　　这次修改《土地管理法》面临的一个大问题就是，为了实施城市规划进行的成片开发，如建工业园区或城市新区，必然要有房地产项目，这些究竟算不算公共利益？如果不算，政府要一家一户谈判获得土地，必将影响现代化进程，行不行？这是当前困扰立法的难题。　　因此，从中国国情出发，界定公共利益，最重要的是程序控制，其重要性大于实体控制。　　将被征地农民城市化，作为完善补偿安置制度重点　　当前，应该把征地制度改革的重点，放在完善

11、补偿安置制度上。　　从1986年实施的