行政执法中的协商与和解

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1、行政执法中的协商与和解关键词：行政法治/行政执法/协商/和解　　内容提要：在行政执法中引入协商与和解从而实现行政执法方式的变革，既是顺应现代行政民主化发展趋势的必然要求，也是行政主体能否灵活应变日益复杂的现实社会、满足不同主体多元化需求的关键。作为一种行政执法方式，协商应当贯穿于整个行政程序；作为当事人预防、化解纠纷的一种方式，行政执法中的和解主要体现在和解契约与执行和解两个方面。　　为顺应现代行政民主化之发展趋势，促进行政主体积极灵活地对社会公众的多元化需求作出反应并提供优质服务，在行政执法中不仅不应禁止和解，而且还应积极倡导和鼓励和解。协商与和解之理念引入行政执法，不仅意味着在行政法的

2、实施过程中，行政主体应当立于平等之地位，积极地与行政利害关系人展开对话、交流、协商与沟通，力争在双方达成基本共识的前提下作出行政决定，甚至以双方合意即行政契约的方式达成法定的行政目标；而且意味着在行政决定的执行以及行政契约的履行过程中，行政主体与行政利害关系人也应当进行充分的协商与和解，力争以和平、高效之方式达成法定目标。　　一、在行政执法中引入协商与和解之正当性　　基于行政意志优越于私人意志、行政是法治而非自治、行政主体对其所享有的法定权力及其所代表的公共利益无权处分的传统认知，协商与和解理念长期以来被视为私法之专利且被排除在行政法殿堂之外。相应地，行政执法也仅仅被诠释为行政主体的行政行

3、为，即行政主体适用法律作出的具有强制约束力的命令，是行政主体的单方意志。①然而，应当指出的是，传统行政法理论对协商与和解的反对，实际上建立在一个并不正确的假定之上，这个假定就是：法律对行政主体该如何行为的指令是明确而具体的，行政主体的任务在于遵循立法者的指令行事，不能将自己的意志掺杂在法律实施中。在这一假定之下，行政主体似乎完全受到立法者的控制而没有任何自由，没有资格或能力“处分自己的权利”，自然也没有协商与和解的资格。　　现在的人们已经认识到，法律仅仅为行政主体的活动划定了大体范围，而没有指明行政主体采取行动的每一个细节。事实上，立法者根本没有能力做到这一点。正如有学者所指出的那样：“维

4、护公益及增进人民福祉，乃最基本之国家目的，但法律甚少可能对于公益与福祉之实现，在各种行政措施之领域，提供恒久之价值判断标准或作巨细无遗之规定，故行政机关不仅须对国家目的之实现，选择具体及直接之措施，在立法机关未提供价值判断之标准时，行政机关亦有责无旁贷之判断义务。”②法律应当得到严格执行，但法律并不是铁板一块，更不会如同数学那样完全可以量化。行政主体在行政法的实施过程中享有很大的裁量权；在行政法的实施中，行政主体融入了许多自己的价值判断和事实认知，所有这一切已经不再是什么秘密，而是一个客观事实，更是现代社会的客观需要。一旦我们摒弃了不真实的前提性假定，协商与和解理念在行政执法中的引入就不应

5、受到反对。而且，行政主体所代表的公共利益与行政相对人的个人利益之间的可交换性，为协商与和解在行政执法中的引入提供了关键性的条件。　　在现代行政条件下，公共利益与私人利益是一种既冲突又一致的关系，这为双方的交换提供了前提。利益关系是人们之间为了追求和实现自己的利益而结成的一种社会关系，对抗或合作是利益关系的两种主要形式。公共利益与私人利益关系也不例外。一方面二者表现为一种冲突关系，因而需要法律来进行调节，而如何对这种利益关系进行调节就是行政法的功能之一。另一方面二者之间除具有对抗性外还具有一致性。社会之所以要从个人利益中分离出公共利益，就是为了更好地保障个人利益和安全，调节各社会成员占有的个

6、人利益，促进个人利益的进一步发展，而不是要剥夺或消灭个人利益。③因此，公共利益与私人利益总体上是一致的、统一的，它们可以互相转化、相互依赖、互相包含，③这种一致性无疑为二者的交换提供了可能性，也为行政主体与行政相对人在互相信任的基础上进行协商与和解提供了条件。　　公共利益与私人利益的妥协和交换可以达到社会利益的最大化，这为在行政执法中运用协商与和解提供了动力。现代行政的实施过程并不是“你死我活”的斗争过程，而是共同合作的交涉过程。现代行政关系主要是一种公共利益与私人利益之间的关系，两种利益在行政关系中是并存的并且具有互惠性，行政关系的形成与发生并不以牺牲行政相对人的私益为代价，行政机关实现

7、行政职能并不排斥行政相对人在行政关系中追求其自身的私利。在行政法的实施过程中进行利益交换或交易，既有利于公共利益的维护，也不妨碍私益的实现。　　然而，传统行政对权力与强制的过分倚重以及对行政意志优越性的过分强调，在一定程度上助成了行政主体高高在上的统治者心理。行政主体的优越意识严重制约了其以平等姿态与行政利害关系人进行协商、沟通与对话。更为关键的是，传统行政法理论在根本上将行政主体与行政利害关系人置于相互对立与斗争的关系