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时间:2018-11-11
《立法怠惰与宪法条文之直接适用》由会员上传分享,免费在线阅读,更多相关内容在工程资料-天天文库。
1、立法怠惰与宪法条文之直接适用 一、缘起 行政院在民国(下略)92年7月17日核定「行政院办理公民投票实施要点」,除纯粹形式事项外,其内容包括: 一、行政院(以下简称本院)为广征民意,就全国性重大公共政策议题,实施公民投票,以落实国民主权原理,特订定本要点。 二、本院为办理公民投票,得设公民投票委员会(以下简称委员会),负责推动公民投票事宜,并审议第三点所定议题及投票实施作业计画。 委员会置委员十一人至十五人,任期二年,由本院院长就本院政务委员、机关代表、学者专家及社会公正人士聘(派)兼之,并指
2、定其中一人为主任委员;委员具同一党籍者,不得逾委员总人数二分之一。 委员会会议,应有全体委员二分之一以上出席,其决议事项应有出席委员过半数决议行之。必要时,得邀请相关学者、专家或社会人士列席。 第一项委员会幕僚作业,由内政部担任。 三、公民投票之议题,由主管该议题之本院所属一级机关(以下简称提案机关)拟订,连同投票实施作业计画,陈报本院,交由委员会审议。 前项投票实施作业计画,应包括议题之争点、举行公民投票之理由、采行各个选项之效益分析、影响评估、所需经费及投票相关作业事项。 四、公民投票之议
3、题及实施作业计画经委员会审议,并提本院会议通过后,于十日内公告。公告日至投票日,不得少于二个月。 五、为加强投票人对公民投票议题之了解,提案机关得举办公民投票议题辩论会或说明会;本院新闻局并应协助宣导。 六、投票人之资格,准用公职人员选举罢免法之规定。 针对前开要点,有立法委员质疑,公民投票为宪法第136条,「创制复决两权之行使,以法律定之」的规定所及,行政院订定前开要点,构成对宪法赋予立法院之立法权的侵害。行政院在函复监察院时,一方面主张,行政机关就公共政策主动咨询人民意见,举办咨询性公民投票,
4、并无法拘束力,其属行政权领域,并未违反宪法第136条之规定。另一方面并主张,依宪法第17条规定,人民有创制及复决之权,政府本应依宪法第136条规定,积极推动立法,行政院于90年4月2日与91年4月4日两度将「创制复决法」草案函送立法院审议,惟立法院迄今尚未完成立法,其不作为已构成违宪状态1;其似乎隐含,即使咨询性公民投票为宪法第136条规定所及,行政院亦因立法院的立法怠惰而得径行加以规定之意旨。下文为针对论坛指定的议题来讨论,就咨询性公民投票是否亦受宪法第136条规定的拘束,姑舍不论;以下仅由法学的观点
5、检讨行政院前述第二点主张的正当性。然而,要清楚讨论这个问题必须先厘清「立法怠惰」的概念。 二、「立法怠惰」的概念与类型 84年间,笔者曾经探讨过「立法怠惰之响应」的问题。笔者当时指出,虽然我国对「立法怠惰」一词,通常是粗略地理解为:因法律规定的欠缺,以致吾人对特定事件,甚至特定生活领域全体无从为适当的规整;然而,参酌德国宪法学界的用语,对「立法怠惰」一词仍宜作狭义的理解,而将其界定为:依宪法秩序得以确认,就特定事件,甚至特定生活领域的全体,因欠缺法律规定,致不能为符合宪法秩序要求的规整,并且此等法律
6、规定的欠缺不能藉助立法者已为之类似规定(或已显示之立法目的),透过填补法律漏洞的方式得以解决。之所以将一般法律漏洞排除于狭义「立法怠惰」的概念意涵之外,盖于此立法者就该当特定生活领域已多少尝试为圆满的规定,其所余漏洞的填补属于一般法学方法的讨论范畴,此种操作较不发生抵触宪法权力分立原则的疑义2. 可以归属到狭义之「立法怠惰」概念下的类型,主要有两类:(一)首先是透过立法者的作为才能排除之违反平等权的情况,这特别是指立法者将特定一群人由受益措施中排除、未予提及,使其遭受不利益的情况;(二)其次是所谓「立
7、法委托」未履行的情况3.本件涉及的显然是后者,因此,有必要进一步观察「立法委托」未履行的可能态样。HansLechner/RudigerZuck将后者又区分成1.宪法本身有拘束力之委托的不履行;2.透过(尤其是联邦宪法法院的)宪法解释而产生的立法者之作为或保护义务的不履行;3.嗣后显示立法者立法当时的预测、评估有错误,或因情势变迁,与立法者预期的发展落差太大,以致原本合宪之法律的合宪性有疑义时,立法者负有修改的义务,于此,亦构成立法者变更法律内容的立法委托4.本件涉及的显然是宪法本身有拘束力之委托不履行
8、的问题。如是,应进一步讨论,是否所有宪法本身有拘束力之委托均真正课予立法者-宪法解释(裁判)机关得以审查的-立法义务,此种立法义务的违反才能构成有宪法效果的「立法怠惰」。 三、立法义务的发生 依HelmutKalkbrenner的著名分类,宪法对立法者制定法律、形塑法律内容之权限所作的限制,可分为四种型态:(1)「方针条款」只指示立法者立法方针,并不要求立法者制定特定法律,但立法者制定法律时应尊重其指示;(2)「制度性保障」意指,由立法
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