半个世纪的农村制度变迁

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1、半个世纪的农村制度变迁一、引言：“翻番”与问题新中国50年，我国农业与农村经济持续增长，农业生产能力大幅度提高的一个重要标志是农业主产品供需基本可以保证总量平衡。大多数农产品的人均占有量达到或超过世界平均水平。尤其是在人口增长翻番、人均耕地面积相应减少了一半的情况下，仍实现了粮食产量翻番：分别从1949年的410亿斤/4.5亿人，增加到近年来的1万亿斤/12.6亿人。另一方面，近年来农业不断大丰收导致了农产品的销售困难，种植业从过去所说的低效益，演变成“负效益”。乡镇企业增长幅度和吸纳农村过剩劳动力

2、的能力连年下滑，农民收入又出现了连续负增长。不仅造成基层政府税费征收困难，乡村组织因此大量负债，而且由于占人口70％的低收入农民滞留在自给自足的传统乡村，使“大中国、小市场”的矛盾突出，拖住了“扩大内需”刺激国民经济增长的后腿。考察中国农村发展，我们注意到，这50年也是其出现比较显著的制度变迁的特殊历史阶段。当把50年的农村经济制度的形成与演变，与国民经济发展的客观需要作为一个整体来看待时，也许能够分析其演进过程中某些规律性的东西。1三次土地制度变革与农业现代化纵观建国50年，我们都会清晰地看到，

3、以农民为主体的、以按社区人口平均分地为实质内容的农村土地制度变革已经进行了三次：第一次是1949～1952年的土改，第二次是1978～1982年的“大包干”，第三次是1997～1999年落实“30年不变”的延包政策。每次间隔不过20～30年，也就是大约一代人。这就难免使人困惑：假如外部条件难以改变，我们能否走出这样“二、三十年再来一次”的恶性循环？而且，在这50年间，农村人口从4亿增加到9亿，人均耕地面积相应减少了一半多。结果是：人地关系越紧张，土地承担的对农民人口的社会保障功能就越大于生产功能，也

4、就越得体现公平原则——按人均分。中国农地通过这样几次按人均分之后，终于全面“福利化”了。而当土地这个农业第一要素成了9亿农民的福利基础、并被各种长期政策固定下来之后，人们却发现政府与高度分散的、细碎的、兼业化的小农经济之间，几乎无法进行交易，也难以有效管理。而且暴露出下个世纪中国农业的无奈——我国户均只有0.41公顷的规模细小的家庭农场，没有可能在WTO原则约束下与国际上平均数百公顷的大农场竞争[1]，更遑论农业的现代化了！难道我们真要把在本世纪末实现4个现代化的战略目标减1个吗？2乡镇企业改制与

5、农民收入问题近年来人们还看到：一方面，过去毁誉参半、但仍然被政策文件肯定为“异军突起”的乡镇企业，近年来正在金融、税收和政治环境不断恶化、大面积推行“股份制”改革之中，逐渐脱离过去替政府承担的“以工补农”和解决农村就业的职能。农民的非农收入在宏观紧缩和乡镇企业“离土离乡”，追求资本增密、排斥劳动的改革中不断下降，大量过剩劳动力在全国范围内涌流以寻找养家糊口机会；城市惊呼出现了以流动人口犯罪为主的“第5次刑事犯罪高峰”。另一方面，农村小城镇本来已经静悄悄地搞了十多年，当它现在才终于被当作“小城镇、大战

6、略”而予以肯定的时候，却已经很难再像开始不引人注目时那样，起到集中乡镇企业和吸纳农村人口的战略作用了。最近下乡调查的人常常听到：农户家庭经营的种植业已经是负收入了；乡镇企业改制后也不能补贴农业了；农民外出打工越来越困难了；高利贷死灰复燃了；农民承担的税费征收越来越沉重了；农村的社会矛盾越来越尖锐了……这些情况应该不是危言耸听。3我国农村的经济制度取决于“内生性变量”百年近代史上，无论是通过革命，例如解放前的“三次土地革命战争”；还是通过改良，例如“大包干”或者“股份合作制”；总之最终形成的基本制度

7、，必然要取决于我们这个人多地少、农民人口占多数的国家的某种“内生性变量”。换言之：中国农村发展的必然趋势和基本模式，既不可能是外生变量决定的，也不可能移植外国的，因此，对于我国农村问题的认识就不能照搬外来的理论去解释。此外，出于现实意义，农村发展战略的研究不仅应该针对关系农村稳定和农业可持续发展的重大问题，而且应该有助于人们对“有中国特色的社会主义初级阶段理论”的理解；尤其是应该对大包干以来兼顾了各种不同意见的四句政策语言[2]和现在已经重新修改过的文件提法奠定科学的理论解释。我们也看到，在农村发展

8、决策领域的研究上，这种通过文件语言表述的农业基本政策，从来就因其与国家法律和外部制度环境的差别而不断引起争论。农村改革20多年了，争论不仅没有结束，而且由于资源禀赋这种宏观环境对制度变迁的制约日益严峻而不断深入着。其实，早在80年代中期大包干得到中央认可全面推开之后，当时中央农村政策的主管部门就讨论过这个重大问题：认为有必要适时提出与农村分户经营相应的能够保证农村经济发展的“基本经营制度和基层经济组织建设”，作为第二步深化农村改革的主要政策内容。那时讨论这个问题的背景