关于行政规范性文件制定权的法理思考

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1、关于行政规范性文件制定权的法理思考［摘要］认清行政规范性文件制定权行使的现状和存在问题，对于实现行政规范性文件法治化具有十分重大的意义。在解决制定权存在的问题时，需要考虑的法理依据是合法性与合理性原则、利益平衡原则、公平正义原则、效率灵活原则。只有将这些原则充分应用到行政规范性文件制定权的行使中，才能为实现行政法治扫清道路。［关键词］行政规范性文件；制定权；法理依据［作者简介］高丽虹，安徽大学法学院2005级硕士研究生，安徽建筑工业学院法政系助教，安徽合肥230039［中图分类号］D922.1［文献标识码］A［文章编号］1

2、672_2728(2006)08_0147_03一'、引言行政规范性文件引起我国法学界的广泛关注，原因是我国多部法律法规中都涉及对它的规定，虽然称呼不同，但所指内容基本一致。广义的行政规范性文件是指各级国家行政机关在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等；狭义解释是指不享有行政法规和行政规章制定权的国家行政机关为实施法律、法规和规章而制定的具有普遍约束力的决定、命令、行政措施等。行政规范性文件的制定权是指为实施和执行法律、法规和规章而制定、修改、废止除行政法规和规章以外的具有普遍约束力

3、的决定、命令和行政措施的权力。无论是从广义的角度还是从狭义的角度理解行政规范性文件的概念，都可以得出有行政规范性文件制定权的权力主体呈现多样性、多层次性的特点，行政规范性文件的内容具有不确定性的特性。在我国，行政规范性文件制定本身并无规范性的程序规制，这就使得在实践中行政规范性文件制定权存在较多的不合规范的现象，这些现象也引起了笔者的思索。宄竟行政规范性文件的制定权在行使的过程中它的法理基础是什么？应遵循哪些基本的法理价值观念?这些问题的解决需要对行政规范性文件制定权的现状及存在问题进行深入剖析，这些剖析也是正确行使行政规

4、范性文件制定权的现实需要，更是探询其法理价值观念的需要。、我国行政规范性文件制定权的现状及存在问（一）行政主体越权制定行政规范性文件。根据行政规范性文件制定权的概念，我们可以看出行政规范性文件的制定主体是各级国家行政机关或不享有法律、行政法规制定权的国家行政机关，因此制定主体具有多层次性，而这种多层次性的主体就可能导致在行使规范性文件的制定权时出现冲突的情况。最常见的是内部纵向越权和内部横向越权，下级行政机关制定本应由上级行政机关制定的行政规范性文件和制定应由其他行政机关制定的规范性文件。我国行政组织法虽然规定了行政机关的

5、职权，但对于这种职权的规定是概括性的，具体哪项行政职权由哪级行政机关行使则是由一些具体的实体法来具体授权。当然这种具体授权基本明确了各个行政机关的职权，但是如果我国下级行政机关或者其他行政机关受到利益的驱使，或者是为了树立某种权威，在法律规定不明确甚至有明确规定的情况下争相制定行政规范性文件，为自己的某种行为取得所谓合法的依据，在这种情况下就会出现越权制定行政规范性文件的现象。（二）行政机关工作人员滥用手中职权。行政机关的工作人员由于掌握着重大的权力，而“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德界

6、限的诱惑”。在此种情况下行政机关的工作人员如果没有良好的职业道德以及关于正义、公允、善良等法理学观念，都存在着滥用手中权力的可能性。一旦他们滥用了手中的权力，将造成公私财物的重大损失，不仅有损国家的尊严，而且伤害了行政相对人对我国行政机关的认同感，最终将导致我国法治的倒退。如何使行政机关的工作人员正确地行使手中的权力?除了给予他们一定的物质保障和规定严厉的处罚规则外，还要提高行政机关工作人员的整体素质，培养他们的法理素养，使他们真正认识到自己的社会地位和社会责任。（三）制度本身存在着缺陷。我国对于权力运行制度本身和行政规范

7、性文件制定权进行规制的规范本身存在着非常不完善之处。“在权力与处理权中永远有一些是法律所不能或只能部分渗入的空旷领域。”在此种情况下如何界定行政规范性文件的制定权与权力机关的立法权以及行政立法权（当然，有不少学者认为行政立法权是执法权的一种方式）的界限，这是需要法律研宄者以及当权者认真考虑的问题。而对行政规范性文件制定权本身进行规制的规范我国目前并没有系统性的规定，根据我国宪法和行政组织法的规定，上至国务院，下至乡镇人民政府都有行政规范性文件的制定权，并且经具体法律法规而非行政组织法授权，行使特定行政职能的非国家机关组织，

8、包括社会团体如工会、共青团、妇联、卫生防疫站，基层群众组织如村民委员会等都可以作为行政规范性文件的制定和发布主体。这也是规范本身不完善的结果。在我国，对行政规范性文件的名称也没有作出统一的规定，但一些较大的市作出了自己的规定，如《广州市行政规范性文件管理规定》指出其名称一般有“规定”、“办法”、“规则”