从收费主客体的多样看权属

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1、从收费主客体的多样看权属

2、第1　■董荌江苏省靖江市水利局财审科长、会计师■董文虎江苏省水利厅政策法规特约研究员各地超定额累进加价调整对象不一致对用水户超定额累进加价各地都形成了共识，但不少地方出台的用水超定额累进加价调整的主、客体各不同，表现为：收费单位不同。有规定由水利工程供水单位和城市供水单位——即自来水公司收取，也有规定水行政主管部门收取的。缴费者不同。有规定由水利工程供水或自来水公司的终端用水户缴纳的，也有规定由取用水资源的取水者（包括直接使用水资源的终端用水户和取用水资源的经营者包括水利工程供水单位和自来水公司）缴纳。规定超定额加价的客体不同。有规定使用水利工程所供之水（准商品水）

3、超定额累进加价的；有规定使用自来水（商品水）超定额累进加价的，也有规定水资源（自然水）超定额累进加价的。不一致的原因对“两权论”认识尚不统一。《水法》规定“水资源属于国家所有”，属公权范畴。水利工程供水和自来水则是投资者向国家——水行政主管部门办理取水许可后，通过投资，进行活劳动和物化劳动，使水资源的经济性质发生变化，成为水利工程供水或自来水，成为和一般商品一样的财产权力，属“经济权力、所有者权力”的范畴。财产权力可以是公权（完全由国家投资开发水资源的供水，但在这里表现的是财产权力，不是政治权力），也可以是私权（其他投资者的取水）。也有一些学者把这两种不同的权力混在一起统称为水权的。特别是新

4、中国成立以来水利工程或自来水厂等设施大部分都是由国家投资的，认为水利工程供水和自来水的水权也都是属于国家的，认为用水超定额累进加价的收入归谁都是一样。其实，我国水利工程中有一大部分农民投劳折资形成的资产，改革开放后无论是水利工程或是自来水公司都介入了很大部分的非国家的经济成分，特别是自来水，不少国外资本的进入、个私资本的进入已较普遍，其所有权已绝非统属国家的了。因此，必须将水资源水权与水利工程供水水权予以区分。我国水务一体化尚未全面推进。对涉水行政事务，不少地方尚未能由一个行政主管部门管理。如一些地方，自来水由城建部门管，对使用自来水超定额累进加价，城建主管部门可以制定规章；对使用水资源、水

5、利工程供水的超定额累进加价，则又是水行政主管部门制定规章。在水行政主管部门内部，水资源是水政水资源部门管理，水利工程供水又可能是财务部门或工程管理部门管理，其各自又可以起草规章，往往由于这些涉水管理部门制定的规章未能充分协调，出台的法规和政策也就出现有不一致的地方。尚未出台《水资源费的征收、使用管理办法》。不少地方对《取水许可制度实施办法》规定的“取用自来水厂等供水工程的水不适用本办法”以及《水价办法》水价中包括水资源费的规定，不理解和未执行。水行政主管部门往往对取用自来水厂和水利工程供水的终端用水户直接收取水资源费、发放取水许可证，造成了“一水多费”，“一水多部门管理”的混乱，故对用水超定

6、额累进加价也比照了这一做法。用水超定额累进加价本质应是水资源费的加收实施用水超定额累进加价制度，是由国家法律和法规的政治权力决策的，其加价的幅度、倍率也是各地根据水资源状况用行政手段确定的，并不是根据水利工程供水单位和自来水公司供水经营的成本、费用核定的。因此，用水超定额加价的实质是水资源费的加收，其权属应和水资源费的性质相一致，属于国家。由于国家这一层面尚未出台《水资源费征收使用管理办法》，则其权属目前可只属于出台和执行这一行政法规的当地政府。用水超定额累进加价，对水利工程供水单位或自来水公司来说，无论是否超定额所供之水的成本、费用、利润、税金基本是相同的。仅仅在收取用水超定额加价时，增加

7、了一定的工作量，可能要多发生一点管理费用，在加价时可以予以考虑。用水超定额累进加价收入的主要构成是水行政主管部门向其征收的超定额使用水资源的加价费。故用水超定额加价的收入权属，不应属于水利工程供水单位或自来水公司这些供水经营者。因此，在水资源费不实行用水超定额累进加价的地方，水行政主管部门和财政主管部门应共同对水利工程供水或自来水超定额累进加价实施管理，对加价收入除留给这些单位合理的手续费外，其余收入要统筹起来，用于推进节水型社会的其他水利支出。由于水资源、水利工程供水对终端用水户的收费机制不统一，带来了用水累进加价收费机制的多样化。然而合理的收费机制，只能是由终端供水单位，向终端用水户收取

8、用水超定额加价费。并将这一部分的加价收入，按规定留取部分管理费用后，逐级交给上一级供水单位直至水行政主管部门。事实上，水资源费在水利工程供水及自来水价格中所含比例较低，特别是在自来水价格中所占比例更少，要想运用超定额累进加价这一经济杠杆达到促进节约用水，水资源费的标准及调增幅度还需深入研究。■背景2002年8月修改后的《水法》第四十九条规定：“用水实行计量收费和超定额累进加价”。2003年7月国家发改委和水利