便民利民措施与立法保障

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1、便民利民措施与立法保障

2、第1　　三十项便民利民措施的出台与实施，使广大人民群众能更为方便地接受相关“公共产品”，也促使广大公安机关进一步提高“服务”职能意识。根据《法制日报》9月20日报道，仅就交通管理便民措施而言，从公安部交通管理部门的不完全统计数据上看，9月1日至9月10日的短短十天内，全国有十八个省（直辖市）共受理60周岁以上老年人考领驾驶证1658人；受理左下肢残疾人考领自动挡驾驶证300人；受理军人、武警申领驾驶证1651人；办理暂住人员异地查询申领驾驶证31146人；办理补领驾驶证41860人。单从这组交通管理方面

3、的数据就可以看出，三十项便民利民措施确实反映了群众的需求，是顺应民意，代表人民利益的明智之举。　　但措施出台便民利民的同时，势必加大公安机关本已繁重的工作负担，同时也势必减损了一些基层公安机关在以往制度中所形成的既得利益。因此如何使便民利民措施能长期有效地落实到位，避免在实际执行中走样变调，避免基层机关对涉及收费减少的措施就怠于执行，便要求在公安服务领域应尽快建立完善相关保障机制。笔者认为，尽快将科学反映群众社会需求的便民利民措施上升为立法，通过立法保障来使措施有效落实到位，是更好地使便民利民落实成制度的关键。我国《立法法》对

4、我国的法律文件规定了六种基本形式，即宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章，另外还有民族自治地方的自治条例和单行条例。三十项便民利民措施的规定，从其本身性质上而言，仅仅是公安系统内部的一个指导文件，不属于上述任何一种法律文件范畴。因此便民利民措施的规定对于行政相对人而言是没有法律效力的内部指导意见。即使是对于基层公安机关，由于措施并非是公安部的部门规章，并未规定罚则，因此措施是否落实到位，是否具体执行，并无太大法律约束力。反而言之，从行政相对人角度而言，在遇到基层公安机关不按三十项便民措施执行的情形时，也往往

5、无法以行政不作为为由提起行政诉讼或行政复议，因为措施本身并非立法，措施所规定的义务从严格行政法意义而言并非是公安机关的法定义务。因此如果实践证明便民利民措施是确实顺应民意，正确反映社会需求的话，应当尽快将相关措施规定上升为立法，通过法律义务和违法责任的规定来为措施的落实提供立法保障，也为人民群众寻求相关司法救济和行政救济时提供法律依据。　　需要明确的是，行政法治的原则，要求包括公安机关在内的广大行政机关要依法行政，但并非是依内部文件行政；如果措施不上升为立法，上级公安机关在进行执法监督或行政复议时就无法将措施作为法律依据来加以

6、适用。司法法治原则，要求司法机关要依法司法，因此人民法院审理行政诉讼案件必须严格根据行政诉讼法的规定，以法律法规为审判适用依据并参照部门规章和地方政府规章；措施不上升为立法，人民法院在审理行政相对人就公安机关不执行措施的行为寻求司法救济时无法以措施本身为法律适用依据或参照依据。总而言之，措施不上升为立法，人民群众就无法有效寻求相关行政救济和司法救济，而措施的具体执行也就得不到有效的行政监督与司法监督。因此立法保障是保障便民利民措施落实到位并形成制度的关键所在。　　人民的意志并不能天然地具有法律效力，立法的过程就是科学发现与集中

7、反映人民意志和社会需求的过程。反而言之，对于正确反映人民意志与社会需求的规定，应当迅速将其上升为立法加以保障。因此三十项或者未来更多项便民利民措施如果为实践证明是为社会需求的科学反映，就应该迅速将其上升为立法加以保障，从而确保措施的遵守与执行。公安部在措施出台后的短时间内就修订了《机动车驾驶证管理办法》和《机动车驾驶员考试办法》部分条款，实际上就是将考领小型汽车驾驶员人员的年龄限制放宽、增加小型自动挡载客汽车准驾车型等相关措施上升为立法并加以保障落实的过程。而这也是最具效率来保障措施落实的方法。实际上便民利民措施主要涉及行政许

8、可领域，并不涉及行政强制或处罚，其立法过程并不要求要通过上位法的修改进行，仅仅通过在立法程序相对简易灵活的部门规章中加以相关规定就能提供有效的立法保障，在立法具体操作层面上并不具有很大难度。因此为便民利民措施提供有效立法保障，是确保措施长期落实到位并形成制度的最具效率的法律方法，同时也能更好地保障人民群众就相关措施的行政不作为现象寻求行政救济与司法救济，为措施的落实进一步强化行政监督与司法监督。只有有效的立法保障，才能保证三十项或者未来更多项正确反映群众需求的便民利民措施能够得到长期有效的贯彻落实，使广大人民群众真正成为便民利

9、民措施的受益者。　　武汉大学法学院·易志斌