财政支农效果的成因及建议

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1、财政支农效果的成因及建议【摘要】近年来，随着党和政府一系列惠农政策的付诸实施，我国农业农村形势发生了深刻变化。但目前我国“三农”问题仍很严峻，我国财政支农资金存在投入不足、到位率和使用效率低等问题亟待解决。本文在对我国财政支农效果的成因分析的基础上，提出提高我国财政支农效果的对策建议。　　【关键词】财政支农；使用效果；农村建设　　　　一、我国财政支农效果不佳的成因　　　　（一）高索取的涉农政策　　建国后数十年，在工业、农业只能兼顾其一的情况下，政府为了实现国家的工业化目标，便在一定程度上偏离了农民的利益。据专家估计，1990年以前，国家通过工农业产品价格“剪

2、刀差”的形式，让农民为我国工业经济发展付出了6000至8000亿元的代价。改革开放以来，为了降低城镇化、工业化的成本，我国各级城镇政府又通过低价征用农民土地，然后以数十倍、甚至上百倍的价格出让的形式，从农民手中又拿走约2万亿元的资金，形成了新时期的土地征用、出让价格“剪刀差”。与此同时，城乡居民收入差距持续扩大。据《2007中国统计年鉴》显示，1978-2006年，我国农民人均纯收入由133.6元增加至3587元，即增加了3453.4元，而城市居民可支配收入由343.4元增加至11759.5元，即增加了11416.1元。这说明城乡居民收入不仅在绝对额上出现了

3、较大差距，而且在增长速度上差距也在不断扩大。　　（二）支农比重偏低　　《2007中国统计年鉴》显示，国家财政用于农业支出的绝对额由1978年的150.66亿元增长到2006年的3172.97亿元，增长20.1倍，但支农支出占财政总支出的比重却由1978年的13.43%下降为7.85%。其中，1980年至1999年、2000年至2006年两个时段支农支出占财政总支出的平均比重分别为9.44%、7.78%。2006年这一比重分别比1990年、1978年低2.41个、5.58个百分点。然而，美国财政在2004-2006年间农业人口年人均享受政府的补贴为＄8826.

4、57、＄13969.49、＄9268.73。然而，我国是一个农业大国，在城乡居民收入差距持续扩大的情况下，支农支出占财政总支出比重偏低、与我们当前加强农业基础建设的繁重任务很不相称。　　（三）资金到位率低　　在执行财政支农资金预算的过程中，一些地方政府在局部利益、眼前利益的驱使下，经常挪用、挤占、截留支农资金，使得财政支农支出大为缩水。据调查统计，财政对农业投入有30%左右不能及时到位或根本不能到位，即便是上级财政农业立项投资规模也普遍少于实际投资规模。自1984年以来，县以上财政农业实际投资占立项投资的比例最高仅为1984年的78%，进入2000年以来，甚

5、至下降到立项投资的一半左右。　　（四）支出结构不合理　　一是在支农支出中涉农部门事业费支出比例过高。目前我国不少地方市县两级财政支农支出中用于人员供养和行政费用开支的比重高达65%左右，而用于农业生产性支出的比重仅占35%左右，政府为农民办事的钱在这些地方绝大部分变成了人头费。二是现行惠农政策着眼于农民当前增收、“大范围、小额度”直接发放给农民的各种补贴较多，而对能够改善农业生产环境、增强农业经济发展后劲如农田水利等基本建设的投入较少。三是对农业科技投入比重过低。《2007中国统计年鉴》显示，2000-2006年间，我国用于农业科技三项费用的总投入为99.3

6、亿元，年均仅14.4亿元。另有资料显示，我国农业科技水平与国际先进水平总体差距为15-20年，这无疑与我国长期以来低水平的农业科技投入密切相关。　　（五）资金使用效率低　　造成资金使用率低的原因，一是多头管理使用。发改委、农业、水利、林业、农机等涉农政府管理部门手中都掌握着一块财政扶持资金，各自为政，自行其事。二是资金使用主体没有话语权。现行的财政支农资金使用基本都是由政府主管部门拿计划，然后是层层分配计划。农民只能是被动接受上级有权部门的恩赐。三是缺乏有效监督。目前财政支农资金基本上是财政部门自身监督支付，审计部门抽查审计。财政部门由于自身既承担资金使用最

7、终审批的责任，又承担监督支付的责任，很难防范自身内部存在的道德风险；而审计部门也很难覆盖到每个具体的项目。四川地震校舍倒塌的现象就是一个很好的例证，外商援建的校舍与政府建的校舍倒塌率形成了鲜明的对比。　　（六）职责划分不明确　　支持农业发展既是中央政府的事权，也是地方政府的事权，但哪些项目应由中央政府投资，哪些项目应由地方政府投资，我国对此还没有一个严格的界定。县乡政府承担了最大部分支农支出责任，但分税制财政体制改革以来，中央政府在财政收入“蛋糕”的分割中拿走的份额越来越多，县乡政府留下的越来越少，取消农业税后，乡级财政收入大减，基本上无力组织农业基础建设投

8、资。　　　　二、提高我国财政支农效果的建议　　　　（