关于县乡财政体制创新的思考

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1、关于县乡财政体制创新的思考　　我国自1994年实施财政体制改革，至今已基本确立了分级财政管理体制的框架，伴随经济迅速发展，财政收入也大幅增加，但近年地方财政收支矛盾加剧，财政赤字不断增加，尤其县乡两级政府财政困难，在部分地方已危及社会安定。深入研究县乡财政体制，探索创新改革之路已迫在眉睫。　　一、现行县乡财政体制的困难及原因分析　　当前我国的财政体制主要是在1994年的改革基础上实行分税制，在管理上采取“下管一级”的方式，即中央-省-市-县-乡五级政府，上一级管下一级，收支两条线，财政收入逐级向上集中，支出责任逐步向下分解。对县级的财政管理以“市

2、管县”为主，部分地区正在试点“省管县”的方式。在2006年财政部推行“乡财县管”后，取消了乡镇一级的财政预算和会计帐务，乡镇财政由县级管理，统收统支。但实际各地情况不一，有的采取分税制与包干制相结合、有的采取分成法、有的采取包干制。财政体制因受行政制约，受政策变化的影响较大。随着我国近年社会经济变革加快，县乡财政管理体制的问题也逐渐显现，县乡级财政困难的情况较为普遍。如黑龙江省为农业和资源大省，市场经济发展相对落后，受取消农业税等政策调整，以及林、煤、油等资源型产业下滑的影响，GDP增幅连续多年下滑，2015年以增长率-2.9%在全国各省级排名倒

3、数第二，地方财政捉襟见肘，很多县乡都是“吃饭的财政”，群体上访事件时有发生。县乡级财政困难的原因，有经济发展、产业结构方面的问题，也有财政体制方面的问题。　　（一）财权与事权划分的问题　　1994年的财政体制改革，界定了中央和地方政府的财权与事权的范围，但省以下政府的财政体制责权分配未同时明确，多年来省以下政府财政体制改革未有明显进展，财权与事权的划分不清，为基层财政带来很大困难。根据2004年发布的《预算法》，我国财政体制实行分税制，具体实施办法执行国务院有关规定。下级政府的事权由上级政府决定，但没有明确划分各级政府的财政支出责任，上级政府通过

4、事权的向下分解，将责任转移给下级政府。税收资金逐级向上集中，县乡级政府财权有限，但仍是承担本级基础设施、社会管理和公共服务领域支出责任的主体，财权与事权背离，导致收支不平衡，县乡级财政不堪重负。　　（二）分级分税的问题　　我国现行的分税制中，对税收按照政府层级分级划分收入。中央和省级将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税。各省对地方税收基本上仍按层级划分，但具体实施方式各税种、各地均不统一。在分级分税制下，中央对各省的一般预算收入上收一部分，省级对市级（包括直管县）、市级对县级再按比例逐层上划。一方面因层层上划，加之县级财政没有税收立法权和收

5、费立项权，县乡级的其他收入途径有限，财力有限；一方面因分配方式由上级行政主导，实际分配时要平衡各级各方，常有“讨价还价”的情况。近年一些地方经济发展下滑，县乡级财政收入更加困难，分级分税引发的矛盾也日益突出。　　（三）行政干预和制度落实的问题　　由于财政体制由行政管理，决定权逐层向上集中，留给地方的自主空间较少，加之事权下移，上级政府多部门都会向下分解任务和支出责任，支出标准也不一。如中央对地方通过一般性转移支付和专项转移支付，给予部分补助，对地方财政有一定的激励，但这种补助由上级行政主导，规则、标准、比例不一，有些专项还需地方提供配套资金。一方

6、面因行政干预过多，受政策制约，地方自主发展不足，也存在财政管理不够规范、政出多门、规则不清的情况；一方面也有政策制度难以落实的情况，还有些需要提供配套资金的项目，如农业保险、国企改制补偿等，因一些县乡级财力不足，难以提供配套资金，而导致项目推进困难。　　二、探索创新县乡级财政体制的思路　　（一）理清财权和事权，减少行政干预　　一是理清财权和事权，明确各级政府权、责、钱的范围和边界，明确县乡级财政支出责任，合理匹配事权与支出责任，避免因财权上移、事权下移而产生的责任转移。二是推进管理制度化，完善有关县乡级财政管理的制度体系。三是减少政府部门对地方财

7、政管理的行政干预，弱化政策调整对财政体制的影响。　　（二）因地制宜，探索合理财政管理方式　　一是在分税制的基础上，根据各地经济基础、产业结构等因素，因地制宜，探索适合地方经济结构和发展的财政管理方式。二是合理确定公共产品的提供责任主体，合理配置公共资源，减少县乡级财政压力。三是给县乡级财政一定的自主空间，提高其积极性和主动性。四是综合地区间差异，合理配置转移支付，减少县乡级在专项转移支付的配套资金。　　（三）探索减少层级、理顺政府间财税关系　　一是试点“省管县”，目前一些省份已经在探索试点“省管县”，即取消市级对县级的财政管理职能，省级直接对县级

8、划分财权和事权，直接进行转移支付。但在实际操作中要注意财政管理上实行“省管县”不等于取消市级对县级的行政管理职能。可探索与行政区域改革相