行政复议的价值取向与制度建构

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1、行政复议的价值取向与制度建构赵保胜摘要：我国行政复议制度在创建和发展过程中由于价值取向上的多元化矛盾，导致在复议制度的建构与执行中存在诸多困惑与迷离，制度的发展日渐式微，制度的不足与缺陷日益凸显。因此，行政复议制度的建构，其最为根本的价值取向就是实现对行政权的有效制约，制衡、监督行政管理权的行使。在这一价值取向的指导下，行政复议制度的改革与建构必然要走有限司法化的道路，即组织模式建构上以行政为主导，建立相对独立的集中行使复议权的行政复议局；纠纷处理和裁决程序上以司法化为主导，简化适用司法审判程序，并处理好与行政诉讼制度的衔接，使其成为行政诉讼制度的初审程序，真正起到

2、过滤器的作用。..关键词：行政复议价值取向行政复议局同性权力监督简介：赵保胜，浙江警官职业学院应用法律系教授。任何一种制度的建立都必须首先考虑制度的旨趣和偏好，亦即制度的价值取向。具体到行政复议制度就是行政复议制度应倾向于什么，关注于什么，进而达到什么样的社会效果和法律目的。价值引导制度。依据已经确立的符合社会实际情势的价值理念来构建制度，这样的制度才会具有鲜活的生命力、持续的稳定力和良好的执行力。因此，厘清行政复议制度的价值取向，在正确的价值取向指导下创新行政复议制度，是当下行政复议制度改革与重构，并与即将全面实施的新《行政诉讼法》有效对接的一个极具现实意义的重要

3、课题。一、行政复议制度的价值取向（一）创设阶段的矛盾与背离新中国行政复议制度起源于20世纪50年代，这一时期的复议，仅仅是单个行业或部门的审核处理，还没有形成完整的制度规范，60年代至70年代则处于停滞状态。严格来说，行政复议制度的初创应该始于1990年《行政复议条例》的颁布和实施，它标志着我国行政复议制度进入了一个全新的创设与发展时期。这一时期行政复议制度的价值取向最为直接的表现就是《行政复议条例》的立法目的与宗旨，即“维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”。从该条创设的立法宗旨可以看出，行政复

4、议的首要目的就是要“维护”行政机关依法行使职权，监督行政权和保护公民、法人或者其他组织的合法权益则是第二位的次要目的。在当时“义务本位”占据法学理论主导地位的条件下，行政复议制度确立这样的价值取向是比较正常的，但是这种既要“维护”又要“监督”，还要“保护”的多元价值取向，表明复议制度在其创建的初始阶段，在价值取向上面充满了矛盾，相互矛盾的多元价值取向，从根本上来说，也是对行政复议制度应然价值取向的背离，在制度的执行上也充满着迷离与犹豫。从《行政复议条例》颁布起的创设到《行政复议法》的立法实施，期间经历了8年多的制度建设与实践，通过总结8年多复议实践，理论界开始认识到

5、，行政复议制度作为一种对行政相对人进行行政救济的制度和行政系统内部的层级监督制度，其首要功能应当是防止和纠正行政机关违法或者不当行使行政权力，而不应当是“维护”行政权，相反需要“维护”的应当是公民、法人或者其他组织的合法权益。如果行政复议的第一要务是为了“维护行政权”，那么这种制度也就失去了其存在的意义和价值。因此，1999年颁布、实施的《行政复议法》在总结复议经验的基础上，对行政复议的价值取向和功能定位进行了比较合理的调整，把“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”置于首要地位。这一调整虽然突出了保护的功能，其实质却是更加弱化

6、了监督的功能，尽管不再强调“维护”行政权，但在监督之前又增加了“保障”行政权的限定．使得行政复议制度的价值取向更加迷茫。因为如果行政复议制度不对行政权的行使进行彻底有效的监督，相反还要进行保障，那么，它又怎能实现对公民、法人和其他组织合法权益的保护？所以《行政复议法》尽管对当时理论界的正确论述给予了一定的回应，但还是没有彻底撕开行政复议制度的神秘面纱，把行政复议制度的价值取向回归到本位。（二）发展中的迷茫与困惑《行政复议法》颁布实施后，我国的行政复议制度有了进一步的发展，但在发展过程中，由于没有彻底解决制度的价值取向这一根本问题，制度的不足与缺陷逐渐暴露出来，制度建

7、设步履维艰。行政复议制度究竟要选择什么样的功能定位，究竟要剑指何方，理论界和学术界对此争论不休，制度建设与实践处于极度迷茫与困惑的境地。就目前现状而言，学界和实务界对行政复议制度的功能定位不外乎有四种学说，其一是“内部监督说”，认为行政复议是行政系统的内部监督，是行政系统内的上级机关对下级机关的层级监督和纠错制度；其二是“权利救济说”，认为行政复议是行政相对人认为行政机关所作出的行政行为侵犯了其合法权益，向上级行政机关申请复查和纠正错误的救济制度；其j是“解决行政争议说”，认为行政复议是行政复议机关作为居中裁判者，对行政争议按照既定的程序进行审查并作出处理决定的