公共部门中的绩效悖论-外文翻译

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1、公共部门中的绩效悖论一、引言现在，国家投入了比以往任何时候都要多的注意力、时间和金钱在公共部门的绩效衡量和评价上（经济合作与发展组织［OECD］，1996；Pollitt&Bouckaert，2000；p.87；Power，1997）。基于结果的管理是各级公共部门一整天的话题，从地方、区域、国家，甚至前国家。学校和大学，地方政府，其他行政组织，发展援助机构（非政府组织和国际非政府组织），和组织，世界银行都参与绩效结果上的数据和信息制造，如果可能的话，也包括对绩效结果的影响。Power（1994，199

2、7，2000）甚至提到“审计爆炸”或“审计的社会”。新公共管理领域的信徒将一个高度优先事项归于计量产出和成果。他们旨在根据这种理想信息基础上的新政策和管理活动，使得政策的执行更有效率和效力。但是，评价研究表明，很多试图引进基于结果的管理方式最后仍然不成功（例如Leeuw&VanGils,1999,荷兰研究述评）。不过，衡量产出、成果、和评价活动的需要在政治家和行政人员发表的改善政府工作表现的声明中仍然是一个重要的组成部分。下面，我们将表明以下观点：公共部门产出计量的增加会导致某些意想不到的后果，不仅可

3、能会废止公共部门绩效的结论，也会消极地影响这个绩效。我们将通过一些不同的例子表明，公共部门的一些特征在发展和使用绩效指标之后还会适得其反。最后，我们将就如何处理公共部门中运用绩效评估造成的问题提出一些建议。我们认为，这个问题非常重要。因为，尽管存在问题，绩效衡量仍对公共部门的日常运作，特别是公共支出，存在不菲的价值。二、公共部门中的绩效考核随着行政改革的崛起，公共部门中的绩效考核得到了愈来愈多的关注（cf.power,2000）。在上世纪80年代，大多数西方国家由于经济衰退和国际竞争加剧，逐渐引发了这

4、种改革。而这场改革的口号便是“新公共管理”。它的目标是双重的：削减预算，并提高政府官僚机构的效力和效率。为了实现后一个目标，市场型的机制，如私有化，和竞争性的招标，都被引进了公共部门。另外，单位和部门被卖出进入准自治非政府组织。这种例子比比皆是（对10个OECD国家的评论，Pollitt&Bouckaert,2000）。处于这些变化之下的实践理论是，政治家应该坚持自己的核心业务，即制定新的政策来实现（政治）的目标。奥斯本和盖布勒（1992）的格言是“指导而不4-12是争吵”。根据这些新公共管理大师，政

5、策的执行应留给市场，或者，如果这是不可能的，给（半）自治组织运作中的准市场环境（例如，竞争的学校或医院）。这种分离的政策和管理是通过政府与实施政策的组织之间拟定的合同来提供便利的。该合同明确什么任务将被执行，哪些代理人将会受到“奖励”。代理人的业绩表现在绩效指标方面，如产品的数量或提供的服务。“投入”管理因而也被倾向于注重结果的“产出”管理所取代。类似的变化同样发生在政府官僚机构，在那里，自我管理和合同管理引入（部分）取代了分层指导。上述变化导致公共部门采用大量私人机构技术以衡量和改善绩效，如绩效指标

6、。指标不仅使政治家来衡量和评价公共及私人政策执行组织的业绩，它们也增加了认定业绩的机会——行政改革的另一目标。显然，所有这些变化都基于一个强有力的信念，即公共部门的绩效是可衡量的。但是，正如我们下面要讨论的那样，信仰可能过于简单化（cf.Fountain,2001）。三、绩效悖论绩效悖论指的是绩效指标和绩效本身之间的薄弱联系（Meyer&Gupta,1994;Meyer&O'Shaughnessy,1993）。这种现象是被绩效指标减少一段运行时间的趋势所引起的。它们失去了作为绩效衡量的价值，并且不能够

7、区分好和差的业绩。因此，实际和报告出来的业绩之间的关系便下滑了。绩效指标的恶化是由四个过程引起的（Meyer&Gupta,1994,pp.330-342）。第一个过程被称为积极的学习，也就是说，业绩的改善时，指标失去了其检测不良业绩的灵敏度。事实上，当指标过时时，每个人都会做得很好。第二个进程是所谓的有害学习。当组织或个人了解到哪些方面的业绩被衡量（哪些不被衡量）的时候，他们可以利用这些信息来操纵他们的评估。例如，当他们把所有的努力都用到要衡量的方面时，绩效水平就上去了。但是，总体上可能没有实际的改进

8、，甚至可能是另一方面绩效的恶化（cf.tunnelvision）（Smith,1995）。第三个进程，选择，指的是以绩效高的更换绩效低下者，从而降低绩效差异。第四，当绩效中差异被忽略时，抑制就出现了。重要的是要认识到，矛盾的是不是业绩本身，而是有关的业绩报告。与期望相反，指标并没有准确地报告业绩。这可能意味着绩效比所报告的要差，但也有认为比报告要好的情况。在后一种情况下，绩效悖论可能被认为没有坏处。然而，在绩效评估结果是用来评价组织或个人时，出现这些不公