农机购置补贴政策研究

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全国农业机械购置补贴需求与政策研究全国农业机械购置补贴需求与政策研究课题组组长：张桃林副组长：宗锦耀刘恒新冀名峰易中懿成员：姚春生李洪涛王家忠杨敏丽、曹光乔、张宗毅、恽竹恬一、我国农机购置补贴政策历史与现状（一）我国农机购置补贴政策的阶段与特征从补贴实施的力度广度及影响效果来看，可大体分为两个阶段：1998~2003年为补贴项目试点阶段，2004年至今为补贴政策实施阶段。两个阶段具有以下特征：1．1998~2003年补贴项目试点阶段从“九五”时期开始，针对全国大型拖拉机日益老化、保有量不断减少的状况，特别是大型拖拉机不足，无法实现土地深耕深翻，东北等地区土壤板结、土质退化等问题日益严重。为稳定提高农业生产力水平，1998~2000年的三年间，中央财政每年投入2000万元，在黑龙江、吉林、辽宁、山东、河南、内蒙古和新疆等7省区实施了大中型拖拉机及配套农具更新补助项目。2001年、2002年，为适应我国农业结构调整的需要，完善和优化农业机械化发展结构，中央财政设立了农业机械装备结构调整补助经费，资金规模仍为每年2000万元，补助范围在原7个省份的基础上，增加了陕西和湖北两省。2003年，结合优势农产品区域布局规划，原项目更名为“新型农机具购置补贴项目”，实施范围由9个省扩大到11个，增加了湖南和重庆两省市，中央财政投资总规模保持2000万元的水平。该阶段的主要特征：（1）资金投入规模小，每年中央财政投入总规模为2000万元，省均投入不足300万元，县均投入50万元左右；（2）实施范围窄，仅限于部分粮食主产省的个别粮食生产大县；（3）补贴机具种类少，主要是大中型拖拉机及配套机具，以及部分耕作机械、播种机械、收获机械；（4）补贴标准为定额补贴或不超过价格的30%，前期为定额补贴（大中拖一般单台补贴2万元）；（5）操作方式是按项目进行管理，没有全国统一的项目管理办法，各地操作办法不同，补贴资金兑现方式主要有两种：报账制和直接支付制。报账制，即农民全价购机，然后凭发票领补贴，实施中各地反映补贴资金落实手续繁杂，也出现了一些造假行为。直接支付制，即农民差价购机，省级农机管理部门与供货厂家结算补贴款。由于报账制实践中出现的问题5 较多，2001-2003年，项目省普遍采取了直接支付制的方式。2．2004~2009年补贴政策实施阶段2004年11月1日实施的《农业机械化促进法》规定，中央财政、省级财政应当分别安排专项资金，对农民和农业生产经营组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械给予补贴。2004年，国家把农机购置补贴纳入农业补贴政策的重要内容，资金投入由2000万元增加到7000万元（其中3000万元在垦区实施），实施范围扩大到16个省（区、市）的66个农产品大县（市、旗）。2005年至2009年，按照每年的中央一号文件要求，中央财政逐年加大农机购置补贴投入，不断扩大实施范围，增加补贴机具品种，并不断健全制度，规范管理，取得一举多得成效。该阶段主要特征：一是资金规模逐年大幅增加。由2004年的7000万元，增加到2009年的130亿元，6年共计投入199.7亿元。二是实施范围不断扩大。2008年补贴覆盖全国所有农牧业县（场）。三是补贴机具种类不断增加。由2004年的“六机”扩大到2009年的12大类38小类的128个品目，各省还可自选10种品目的其它机具纳入补贴目录。四是补贴对象逐步扩大。由农民（含农场职工）、直接从事农机作业的组织，扩大到农牧渔民（含农场职工）、直接从事农机作业农业生产经营的组织，以及奶农专业合作社和生鲜乳收购站。五是补贴标准有所提高。在坚持总体补贴比例不超过30%的基础上，对特殊地区和部分机具适当提高了补贴标准。如血防疫区重疫区县、地震重灾区县补贴比例提高到50%，单机补贴最高限额由3万元提高到5万元，将100马力以上大型拖拉机、高性能青饲料收获机、大型免耕播种机、挤奶机械补贴限额提高到12万元。六是操作程序不断规范。制定并实施了五项制度，即补贴目录择优筛选制、补贴资金集中支付制、受益对象公示制、补贴管理全程监督制、实施成效考核制。七是监管措施越来越严格。为确保农机购置补贴顺利实施，国务院提出了“三个严禁”的要求，农业部规定各省农机主管部门做到“八个不得”。（二）我国现行农机购置补贴制度框架1．政策目标2005年财政部、农业部联合印发的《农机购置补贴专项资金使用管理暂行办法》指出，农机购置补贴资金是中央财政为鼓励和支持农民使用先进适用的农业机械，推进农业机械化进程，提高农业综合生产能力，促进农业增产增效、农民节本增收而设立的专项资金。2．相关主体农机购置补贴政策涉及到的主体主要有各级农机化主管部门、各级财政部门、农民、农机企业、农机经销商。5 3．实施内容农机购置补贴政策的实施内容包括补贴对象、补贴机具、补贴标准等。（1）补贴对象。目前农机购置补贴对象为纳入实施范围并符合补贴条件的农牧渔民（含农场职工）、直接从事农机作业的农业生产经营组织，以及取得当地工商登记的奶农专业合作社、奶畜养殖场所办生鲜乳收购站和乳品生产企业参股经营的生鲜乳收购站。（2）补贴机具。目前纳入补贴范围的机具包括耕整地机械、种植施肥机械、田间管理机械、收获机械、收获后处理机械、农产品初加工机械、排灌机械、畜牧水产养殖机械、动力机械、农田基本建设机械、设施农业设备和其它机械等12大类38个小类的机具。（3）补贴标准。《2009年农机购置补贴实施方案》中规定：全国总体上继续执行30%的补贴比例。血防疫区“以机代牛”和汶川地震重灾区县执行50%的补贴政策。单机补贴额最高不超过5万元的标准，100马力以上大型拖拉机、高性能青饲料收获机、大型免耕播种机、挤奶机械补贴最高补贴额可达12万元。各省（区、市）和兵团可对本地重点推广的机具品种，利用地方财政资金给予累加补贴。4．操作办法按照财政部和农业部两部联合印发的《农机购置补贴专项资金使用管理暂行办法》，目前农机购置补贴实行“五制”操作方法。（1）补贴机具竞争择优筛选制。实行部、省两级不重复选型制度。全国通用类农业机械补贴产品由农业部负责选型，适合区域使用的非通用类农业机械补贴产品由省级农业机械管理部门负责选型，两级选型产生的目录叠加即为本省年度补贴目录。年度补贴目录包括补贴机具种类、型号、价格及供应厂商。省级年度补贴目录需报农业部备案后方可布实施。（2）资金集中支付制。补贴专项资金只拨到省级财政部门。农民在购机时，只交纳扣除补贴金额后的差价款即可提货，补贴资金由财政部门统一与供货方结算。（3）受益农户公示制。县级农业机械管理部门按照规定的方法和程序，初定受益者名单后，要在乡村张榜公示，接受社会和群众监督。经公示无异议后，方可与确定的受益者签订购机补贴协议。（4）管理实行监督制。将补贴政策实施的原则、目标、程序及要求公开，接受社会监督。将购机户姓名、住址、身份证号、联系电话、购机名称、补贴额等基本信息建档，并录入购机补贴计算机档案信息系统，实现随机的远程抽查和监督。（5）绩效实行考核制。年度农机购置补贴专项实施后，进行随机抽查，跟踪问效，把各地实施的成效与资金安排和工作考核挂钩，对于不按规定操作，出现违规问题的地区进行通报，并暂停或调减资金规模。对于不认真履行承诺的企业，及时取消目录内产品的补贴资格，以确保补贴机具的质量和补贴资金补贴到农民手中。（三）农机购置补贴实施成效和主要问题农机购置补贴作为党中央、国务院强农惠农政策的重要内容，在提高我国农业装备水平、优化农业装备结构、加快农机化发展进程、促进农业稳定发展和农民持续增收等方面5 发挥了重要作用，同时也扩大了需，带动了农机工业振兴，促进了我国经济平稳较快发展，取得了提升产业、助民增收、兼顾农工的一举多得的好效果。农机购置补贴政策实施中也存在一些矛盾和问题，主要表现在：一是尽管国家农机购置补贴资金规模不断增大，但补贴资金仍不能完全满足需求，供需矛盾比较突出。二是少数地方政策执行不到位，个别农机化主管部门存在违规向企业收取费用等现象。有些农机部门对补贴机具监管措施不力，存在违规转卖转让现象。少数地方仍存在指定经销商的问题。三是部分地区补贴资金结算较慢，造成企业资金挤占较多，增加了企业经营成本。四是一些地方农机企业的服务意识不强，缺乏有效的跟踪服务。二、农机购置补贴需求分析本研究采用因素分析法和分类加总法分别测算对重点机具补贴时我国农机购置补贴资金需求，采用农机产品市场销售额分析法测算对我国所有农业机械进行补贴时（补贴范围普惠）的补贴需求。三种方法相互印证，互为补充，从不同角度分析我国农机购置补贴资金需求。（一）因素分析法测算农机购置补贴影响一个国家或地区的农业机械化水平主要有以下几个因素：（1）经济因素。一个地区的经济环境越好，对农业机械化的投入能力就越强，农业机械化水平越高。（2）自然因素。一个地区的土地资源中平原所占比例越大，其农业机械化越容易实现，反之越难以实现农业机械化。（3）人口因素。一个地区的农业从业人员越多，对农业机械化的需求较弱，反之需求较大。（4）农业种植结构。这里主要是旱作与稻作的区别，由于旱地机械化的限制较少，所以旱作地区的机械化水平要比稻作地区的机械化水平要高。（5）农机购置补贴力度。一个地区农机购置补贴力度越大，则农业装备水平越高，其农业机械化水平也越高。以上五个变量对于农业机械化来说都是外生的，这五个外生变量决定了一个地区的农业装备数量、农机使用效率、农机化作业水平。本研究拟用耕地顷均GDP、农业劳动力，丘陵山地比例，水稻种植面积占粮食播种面积比例，顷均累计农机购置补贴金额分别代表以上五个变量。下面对影响农机化发展的外生变量未来发展趋势进行预测：耕地顷均GDP：十七大报告中均提出要在2020年国民生产总值比2000年翻两番，2000年国民生产总值为99214.6亿元，翻两番即在2020年达到396858.4亿元。《国家粮食安全中长期规划纲要》明确提出到2020年我国要保住18亿耕地面积的红线，因此2020年我国耕地面积按18亿亩计算。则全国耕地顷均GDP在2020年的数值为396858.4亿元/（18亿亩/15）=33.0715万元/公顷。农业劳动力：经测算，2020年农业劳动力将降低为14789万人。丘陵山地比例：假定没有土地平整工作，丘陵山地比例不变，则丘陵比例为17.20%、山地比例为23.83%、高山地比例为4.52%（数据来源：中国自然资源数据库）。5 水稻种植面积占粮食播种面积比例：假定与2007年同，仍然为27.3756%。顷均累计农机购置补贴金额：截至2007年全国顷均累计农机购置补贴金额为57.6909元/公顷，2008年、2009年的财政补贴总额除以耕地面积得到这两年的累积顷均补贴金额为176.8091元，两者相加得到2004~2009年顷均累计农机购置补贴金额为234元。假设从2010年开始不再补贴，将前面分析出的几个变量在2020年的预测值，即耕地顷均GDP（33.0715万元/公顷）、丘陵比例（17.20%）、山地比例（23.83%）、高山地比例（4.52%）、劳均土地面积（0.8114公顷/人）、水稻种植面积占粮食播种面积比例（27.3756%）、顷均累计农机购置补贴金额（234元）代入全国农机化水平的拟合模型，得出没有补贴情况下，2020年耕种收综合机械化水平将达到54.03%。农业部南京农业机械化研究所对2020年农机化发展目标进行的研究表明：为了满足劳动力转移的需要，到2020年我国农业机械化水平必须达到74%。因此，没有补贴情况下能达到的耕种收综合机械化水平54.03%，与2020年74%的目标相差约20个百分点。根据前面的分析，每投入88.86亿元，能使全国农业机械化水平提高1个百分点，由此计算出：需要再投入农机购置补贴资金88.86亿元×20=1777.2亿元。以上资金计算仅考虑了种植业生产机械化的需要。2008年全国农用运输车外其他机械总动力为48821.90万千瓦，其中种植业生产机械总动力为36955.41万千瓦，所占比重为82.99%。根据前面计算出的补贴总额除以82.99%进行粗略计算，得到按照重点机具补贴方案需要11年需投入购机补贴总额为2141亿元。分成11年则每年需投入购机补贴2141/11≈194亿元。（二）分类加总法测算农机购置补贴通过对各类主要农业装备的需求测算，进而测算出每类农机购置补贴需求。2008年全国耕、种、收综合机械化水平为45.85%，和前面计算出的74%目标相差%，假如2009~2020年每个作业环节都增长28.15个百分点，且每年增速一致，则每个环节的农业机械化水平每年需增加2.35百分点。对于由于数据确实无法计算的采用各省上报数据。由于机具较多，仅以插秧机需求测算的例子进行说明。《国家粮食安全中长期规划纲要》中要求到2020年水稻的播种面积必须维持在30000千公顷，为使水稻种植机械化水平在2020年达到57.65%的目标，2009~2020年每年需要完成的新增作业量为1098千公顷，将该作业量除以插秧机利用率16.05公顷/台，可以得出需新增插秧机6.84万台。考虑到淘汰更新，再加1.37万台，则需年均新增插秧机8.21万台。类似的方法，可以计算出各类机械的需求总量，乘上单价即各类机械的需求量之价值。经测算，2010年各类机具总价值约为585.14亿元，若全按照30%进行补贴，则按照重点机具补贴方案需要175.54亿元。5 （三）农机工业产出法测算农机购置补贴需求据农机工业统计数据，2007年拖拉机制造业、机械化农业及园艺机具制造业、畜牧机械制造业、渔业机械制造业、农副食品加工专用设备制造业、饲料生产专用设备制造业、其他农林牧渔业机械制造及机械修理等7类农业机械产值为1112.81亿元，除去修理费用部分和出口部分产值，余下产品产值为775.31亿元。考虑到统计数据来源于主营业务销售收入500万元以上的规模企业，并不是整个市场的全部数据。经分析，规模以上企业的产值约占全行业总产值的90%，则2007年国内农民实际购买的农业机械总值约为861.46亿元。据有关统计，2008年农机工业总产值同比增幅26%，由此估计出2008年农民实际购买的农业机械总值约为1085亿元。按30%比例补贴，当年共需投入325.63亿元补贴资金。此外，考虑到技术进步，农业机械的技术含量将不断提升，其销售价值也将不断提高，若农业机械销售额以10%的速度递增（考虑到目前国民经济增长速度，假定该值），可估算出，按照当年市场产品实际销售额进行全面补贴情况下，2009年、2010年的补贴资金需求量分别为358亿元、394亿元，2020年的补贴资金需求为1022亿元。需求分析结论：通过应用综合因素计算法、分类加总法、农机工业实际产出法等几种方法研究，结果表明：若要按照当年市场产品实际销售额进行全面补贴，2008年需要326亿元左右，到2020年农机购置补贴需要1022亿元。若进行重点补贴，2010~2020年我国中央财政合理的农机购置补贴总额约为2141亿元，即年均194亿元左右。三、农机购置补贴制度分析（一）农机购置补贴制度的要素构成农机购置补贴制度的构成主要包括四个因素，即制度主体、制度客体、制度目标和制度内容。制度主体根据制度目标制订相应的制度内容，并对客体进行实施。客体内在的主动性也在发生作用，引发客体产生某种特殊的欲望需求，通过一系列行为产生制度激励与约束的结果。该结果与最初的制度目标比对，若完成目标，则达到制度激励或约束的结果，如与目标存在差距，可调整完善制度内容，使结果更好的接近或达到制度预期的目标。制度主体指作为认识活动和激励与约束活动执行者的个人或组织，具有主体性，是能动的一方。制度主体可根据制度目标制订相关激励或者约束方式手段、重点等制度内容，或调配制度内部和外部的资源，使制度目标实现。农业机械购置补贴制度主体指的是国家有关政府部门。16 制度客体指制度主体认识活动和激励与约束活动所指的对象，是受动、被动的一方，在制度内容的作用下，产生相关的需求欲望并实施行为。农业机械购置补贴制度客体指的是制度的实施者，农业机械生产者、经销商、购买者与使用者等。制度目标指在一定时间内，通过制度主体与制度客体之间的相互作用，使客体行为达到具有一定规模的期望标准，实现主体与客体所期望达到的能满足其需求欲望的成就或结果。农业机械购置补贴制度的目标指的是提高农业装备水平和农业机械化作业水平，保障国家粮食安全，促进农民增收，提高农业综合生产能力等。制度内容包括制度主体对客体实施激励与约束的各类方法的有机组合。包括激励、约束的方式与手段、激励重点等。农业机械购置补贴制度内容包括补贴对象、补贴机具范围、补贴标准、补贴资金规模、补贴资金兑现方式、补贴机具选型制度与价格确定、补贴产品经销、制度执行监督机制、绩效考核与奖惩等。（二）补贴对象目前农机购置补贴对象的优选条件是：农机大户、种粮大户；农民专业合作组织（包括农机专业化组织）；乳品生产企业参股经营的生鲜乳收购站、奶农专业合作社、奶畜养殖场所办生鲜乳收购站；配套购置机具的（购置主机和与其匹配的作业机具）；列入农业部科技入户工程中的科技示范户；“平安农机”示范户。申请人员的条件相同或不易认定时，在优先安排没有享受过补贴的农民的基础上，根据申请补贴的先后排序或农民接受的其它方式确定。按照推广学原理以及工作实践经验，一项新技术在推广初期，往往更容易被专业户、科技示范户或是回乡知识青年等人群接受。因此国家制定补贴政策时，鼓励这些主体优先发展，符合发展规律，符合宏观调控的目标。同时，作为一项政策，实施中的公正、公开同样十分重要。保证公正、公开最有效的办法是让农民自己监督，基层有一些好的做法可以总结推广，如一些地方采取抓阄等“土办法”，操作简单，农民认可。另外，制度规定农机主管部门对受益对象进行张榜公示，是不可简化的一个重要环节。（三）补贴机具范围补贴机具种类范围的确定，是实现补贴宏观调控目标的手段之一。从农民角度来说，希望补贴范围越宽越好。但补贴资金是稀缺、有限的，从经济学角度，政府补贴产品因该是具有正的外部性的产品，应突出重点和导向性，紧紧围绕增加先进适用、资源节约、环境友好、生产急需的农业机械保有量的目标。因此，合理确定补贴范围，制定补贴目录，是农机购置补贴政策实施的重要内容。从我国农业生产发展要求看，补贴机具应该是比较效益较低的大宗粮、油、棉（水稻、玉米、小麦、薯类、大豆、花生、油菜、棉花等）作物生产机械和畜禽养殖产品生产机械。重点补贴薄弱环节的农业机械，如水稻种植机械、玉米收获机械、适合丘陵山区作业的各类田间作业机械、油菜和花生的种植与收获机械、大豆及棉花收获机械，同时，高效植保机械、保护性耕作机械、节水灌溉机械也是补贴重点。此外，在平原地区，应重点补贴大中型机械，小型机械仅在丘陵山区补贴。由于我国地域广泛，自然条件千差万别，耕作种植制度16 各不相同，这就决定不同地区农机产品需求差异性很大。农业部允许各省从全国的补贴范围中选择适合本省要求的种类范围，并可在此之外再选择10个品种纳入补贴目录，这种规定是科学合理的。并应根据实际，对各省自选机具品种数量及自选机具所用资金额进行动态调整。（四）补贴标准确定适当的购机补贴比例是保障购机补贴政策有效发挥扶持、引导作用的前提。补贴比例太低，不足以调动农民购买农业机械的积极性；补贴比例太高，可能会导致农民购买过量农业机械，造成资源浪费。6年多的实践证明，总体补贴比例在30%左右是合理的，既能拉动农民购买积极性，又不会造成农民过量购机。但是在实践操作中，一些地方反映贫困地区的农民购买力较弱，应该实行相对较高的补贴比例；一些地方反映某些需要国家重点扶持的环节，应该提高补贴比例，即实行补贴标准差别化。一是关于不同地区的差别对待问题。由于经济落后地区的农民收入水平相对较低，为了使不同地区农业机械化水平统筹、协调发展，对国定、省定贫困县，边疆少数民族地区适当提高补贴标准，是有必要的。但由于不同地区实行不同的补贴标准，容易导致补贴机具倒卖问题发生，给管理带来混乱。因此这种不同地区间补贴标准不宜相差太大，应控制在10%左右。另外，对重点血防区、汶川地震灾区等类似特殊情况，政府可以在一定时期内根据特殊需要制定临时特殊的补贴标准。二是关于不同机具的差别对待问题。对不同机具进行差别补贴，可以有效提高补贴资金使用效率，最大限度发挥补贴资金的宏观调控作用。具体选择上，可以考虑对农业生产急需、政府鼓励发展的机具品种提高补贴标准。如水稻插秧机、油菜收获机、玉米收获机、免耕播种机、深松机等，可以适当提高补贴标准，对将高能耗、老旧农业机械报废更新与农机购置补贴挂钩，适当提高标准，而对一些已经相对饱和的机具，如小麦联合收获机、小型拖拉机等可以适当降低补贴标准或不补贴。三是关于不同对象的差别对待问题。种粮大户、农机大户、农机合作社是今后我国农业生产的主力军，加大对这些主体的补贴力度有利于加快农业机械推广速度，推进社会化服务，促进农机共同利用，提高效率。然而对不同对象实行不同补贴标准，实际操作上涉及到对微观补贴对象认定问题，增加了补贴制度的复杂性，增加县级农机管理部门“设租”的可能，反而影响资金使用效率。因此，权衡利弊，不建议对补贴对象进行差别补贴政策。另外，关于单机补贴限额问题。实行单机补贴限额主要是考虑社会公平问题。目前补贴范围内的农业机械，不同品种价格差别较大，小的几十元几百元，大的到几十万元甚至几百万元。一台100万元的机械按30%补贴，补贴资金就达30万元。在目前的补贴资金规模下，就补不了几台机械，很少的农户享受大笔的补贴资金，大量想购买农业机械的农户又享受不到补贴，容易造成社会的不公平。因此，规定单机补贴最高限额，符合我国国情。（五）关于从量补贴与从价补贴补贴标准确定之后，具体单台机具的补贴额计算方法16 一般有从量补贴和从价补贴两种。从量补贴是指按照一定的标准，同一档次的机械，规定一个固定的补贴额。从价补贴是指根据机械的实际售价，按照补贴标准直接计算出补贴资金额。2008年以前我国实行的补贴方式是从价补贴，2009年改为从量补贴。到底哪一种补贴方式更优呢？下面进行初步分析。从补贴资金拉动效率上看：从量补贴能够节约农机购置补贴资金。借鉴从量税和从价税的经济学分析过程，很容易可以得出：要使农机市场交易量提升到某一水平，使用从量补贴比从价补贴所花费的补贴资金要更少。但是，从量补贴鼓励低价竞争，有利于低价产品销售，不利于优质高价产品销售，从价补贴有利于补贴优质优价产品，鼓励农机企业加大科技投入力度，提高产品性能和质量。从操作繁简上看：对上级政策制定部门来讲，从价补贴计算更直接；而从量补贴需要提前确定各同类补贴品种的补贴额，对有些机型和配置复杂的农业机械合理确定补贴额工作量较大。但对基层操作来看，从价补贴需要逐台机械计算补贴额，难度较大，从量补贴因为已经明确了每个品种的补贴额，操作比较简单，易于操作。另外，从价补贴容易诱发企业虚报价格，监管难度较大。综合上述分析，从操作成本、资金成本等角度进行对比，宜采取从量补贴的办法。（六）补贴兑现方式补贴资金即补贴实惠兑现给购机农民一般有两种方式可以选择：一种是农民先全价购机，然后凭发票等有关凭证领取补贴资金；另一种是农民购买时只支付补贴后的差价，补贴资金先由生产企业或经销商垫付，然后财政部门与生产企业或经销商结算补贴资金。目前我国农机购置补贴采用的是差价购机、省级财政集中支付的资金兑现方式。差价购机的兑现方式与让农民先全价购买机具再给补贴的方式相比，有以下三方面好处：一是可减少农民的支出成本。二是确保资金安全。实行省级财政集中结算，补贴资金只下达到省级财政，不再向市县下拨，减少资金运作环节，降低补贴资金被挤占、挪用的可能性。农民全价购买机具，后凭发票报销的做法，容易被不法分子利用假发票虚假购机，危及国家补贴资金安全。三是减少监督成本。我国农村幅员辽阔，实行农民先全价购机再凭发票报账，事后核实工作量很大，监督成本太高。但对于供货企业来讲，差价购机需企业在一定时期内垫付资金，影响企业资金周转。综合分析：差价购机和全额购机两种支付方式各有利弊，但从资金安全和方便农民的角度，建议继续采用现行的差价购机的兑现方式。家电下乡在各地实施中也有差价购机和全价购机两种兑现方式，目前一些原来实行全价购机的地方也逐渐改为差价购机。（七）选型制度机具选型是指在补贴机具范围内再确定具体补贴机具型号，即某企业生产的某个产品。目前的制度是由部省两级分别对通用类和非通用类产品组织开展选型，选型方法是参照竞争性招标的机制和程序，通过竞争择优筛选，将质量可靠、售后服务好、性价比高的产品推荐给农民。入选产品列入补贴目录。实行选型制度，16 主要目的消除单个农户面对农机市场时的信息不对称，提高农民在市场中的谈判地位，使农户买到质量较好、价格合理的农机产品。从农户的角度来说，选型制度有利于消除信息不对称，提高农民谈判能力，但操作不当会限制农民的选择。如果没有选型厂家和产品目录，自己直接搜寻农机厂家、产品及价格的信息，由于受到资金、时间和经验等诸因素的限制，成本过高、效率太低，对所获得的有限市场信息也难以从整体上把握，做出有预见性的判断，只能根据自己的认知水平和经验进行决策。当信息失真或滞后，就会造成高价购买甚至买到劣质产品。而通过选型的招标竞争，最终制定出补贴目录，使农户的选择面扩大，一定程度上消除了与农机供货商的信息不对称程度，提高了农户谈判能力。但如果选型不广泛，会造成一些产品进入不了目录，限制了农民的选择。对于农机生产企业来说，选型制度有利于通过促进竞争提高企业产品质量和售后服务，扩大销售，但操作不当可能造成市场扭曲。进入目录的产品，其信息可以在更大的范围内传递，促进其销售，扩大市场占有份额，有利于扶优扶强。但如果选型制度操作不当，选型制度可能会在农机市场造成马太效应，使大型农机企业更容易进入，而中小型农机企业则完全失去市场竞争机会，从而造成大型农机企业的垄断，破坏市场的正常竞争机制。另外，如果选型过程不能保证完全公开、公平、公正的情况下，就会出现寻租现象，增加企业成本。关于部省两级选型问题。全国统一选型和分省自主选型各有优劣。由农业部统一组织全国选型，有利于统一标准，且企业只需要参选一次，负担较小，还能避免选型中的地方保护问题。但农机产品繁多，许多产品区域适应的差异性较大，很难充分考虑各地的适应性。各省选型能相对能更好地解决区域适应性问题，但容易出现地方保护问题，企业必须分别参加各省的选型，增加了企业负担。综合分析：如果以后不再确定补贴产品最高限价，可考虑逐步完善《国家支持推广的农业机械产品目录》，逐步取消补贴选型。目前从农民仍然是弱势群体、信息不对称等情况，应该保留选型环节。为避免选型中的问题，要进一步严格规范选型程序，规范量化选型评分标准，减少人为因素，提高选型透明度，做到公正公平公开。严禁省以下层层选型。同时，应花大力气构建公开的信息平台，降低农民与经销商的信息不对称程度。（八）补贴机具价格农机购置补贴产品价格的确定是补贴政策实施要考虑的一个重要问题。今年农业部规定补贴目录不再公布产品价格，价格由农民与销售商自由谈价，但补贴产品销售价不得高于最高承诺价，也不得高于同期市场价，不得高于2008年销售价。对于是否应该确定补贴农机最高销售价格的问题争论较多，一种观点认为价格因该由市场来定，政府确定最高限价不符合市场定价原则；而另一种观点认为农民是弱势群体，特别是补贴产品农民根本就没有能力与企业谈价，政府确定最高限价有利于保护农民利益。农机补贴产品的销售具有特殊性，16 尽管农机产品市场是竞争市场，但对于局部地区来说，产品销售确实相对垄断的，购机者处于弱势地位。农机购置补贴资金规模有限，不可能完全满足所有农民需求，这就决定了补贴农机产品是稀缺的，补贴产品市场是供方市场。如果不限制最高价，农机产品销售中间环节支出很难控制，会造成补贴实惠有一部分流失到中间环节。针对是否应该确定最高限价问题的调查问卷显示：75％的农民和65％的生产企业认为应该规定最高限价，12％的企业认为应该不定最高限价或应该对最高限价随时调整。综上所述：尽管农机产品销售市场是竞争市场，但购机农民相对企业毕竟处于弱势地位，在补贴资金规模有限的情况下，补贴产品是稀缺的。因此，对补贴产品确定一个最高销售价格，同时规定补贴产品价格不得高于同期市场价格必要的。（九）补贴产品经销2008年开始，农业部、财政部规定经销商由厂家自主确定，由省级农机化主管部门向社会公布。但少数省份农机管理部门仍然通过各种方式自行确定经销商，并认为制定经销商是保护农民利益。按照一定条件采取招标采购等方式选定补贴产品经销商，与由企业自行选择经销商相比，应该说各有利弊：前者有利于选择经营规范、售后能力强的经销商，也便于加强农机购置补贴经销管理。但农机管理部门确定经销商，容易出现“设租”、“寻租”现象，造成经销商垄断市场。综合分析：农机补贴产品的经销商管理应充分发挥市场的作用，由农机生产企业自行确定，农机管理部门对经销商的管理由事前审查改为事后监督，规范补贴产品经销行为。（十）监督制度目前，对于补贴职能的执行主体来讲，其监督来自于四个层面：一是社会的监督。将补贴政策实施的原则、目标、程序及要求公开，并公布举报电话。二是不同部门之间的监督。农业、财政两个部门分工形成了制约监督机制，并接受审计部门的监督。三是系统内部的监督。在组织实施农机购置补贴的过程中，组织监督检查。四是建立购机补贴档案。农户购机时，县级农业机械主管部门将对补贴机具进行核对、登记、编号，并在机具显着位置，做出“国补”字样的统一标记。同时将购机户姓名、住址、身份证号、联系电话、购机名称、补贴额等基本信息录入购机补贴计算机档案信息系统，实现随机的远程抽查和监督。但目前监督力度不够，主要是政策执行者缺乏激励去主动监督检查政策实施情况。（十一）绩效考核与奖惩目前，年度农机购置补贴专项实施后，进行随机抽查，跟踪问效，把各地实施的成效与资金安排和工作考核挂钩，对于不按规定操作，出现违规问题的地区进行通报，并暂停或调减资金规模。对于不认真履行承诺的企业，及时取消目录内产品的补贴资格16 。该奖惩机制对农机管理部门、农机企业、经销商等主体起到了很大的约束作用，但是目前绩效考核制度执行力度不够，考核指标不够量化，执行不易到位。有必要从以下方面进一步完善考核与奖惩制度：（1）考核指标应是其责任范围内的主要工作内容；（2）考核指标易观察、量化；（3）奖惩规则应公开透明；（4）奖励内容应明确、尽量量化，惩罚应明确、严厉；（5）奖惩要落到实处，对有成绩的主体要给以精神和物质上的奖励，对没有成绩或者违规操作的主体要给予严厉的警告或物质、行政甚至刑事处罚。四、国内外经验借鉴（一）国外农机购置补贴的实践韩国在1975年后的20年间，对农民购置农业机械提供50％的政府补贴和40％的长期无息贷款。为提高农业机械的共同利用，对于农业机械服务组织，韩国政府根据经营规模，采取了差别的政策。对大规模组织或农户补贴6000万韩元(1美元约合1146韩元)，对小规模组织或农户2000万韩元。日本于1953年颁布了《农业机械化促进法》，之后对农民购买拖拉机、联合收割机、育苗设备、大型米面加工、烘干、储藏设备以及灌溉、施肥设备提供50%左右的补贴。后来针对农户小而全的农业经营形式建立了“农业机械银行”。其做法是由几户农民联合起来，一家买收割机，另一家买插秧机，剩下的买拖拉机、排灌机械等，独立经营管理。统一集中协调使用，使用人向机具所有者支付租金。这种做法投入资金少，使用效益高，作业成本低，社会效益显著。1978年开始在东京推广，目前在全国已有1000多个这样的“农业机械银行”组织。德国政府对农民购置农业机械具等农业生产资料给予低息贷款；农业机械厂商以不同的价格来吸引农民购买农业机械具，例如，现金支付优惠价格、赊销价格、分期付款价格和冬季购买价格等。法国政府在20世纪50年代对农场主购买农业机器实行价格补贴和优惠政策，凡购置新的农业机械具按原价优惠15%出售，购买农业机械零件可减价20%，差价由国家补给。20世纪60年代，规定农场主购买拖拉机，政府可以给予投资额20％～30％的补贴。西班牙政府目前仍然对农民购置拖拉机实行20％的补贴。（二）台湾及国外农机购置补贴的操作方式1．有选择的补贴机具在日本、韩国和中国台湾省均实行补贴机具择优筛选制。日本依据2004年《高性能农业机械等的试验研究、实用化促进及引入的相关基本方针》规定，凡列入检查清单（要做型式检查、安全鉴定）的机具，必须通过检查且合格后，才予16 补贴；未列入检查清单的机具（一般为安全性、性能等不太重要的农业机械具），农民可自行选择购买，政府有补贴，相当于普惠制；用于试验的机具无补贴，政府主要补贴农业生产用机具。韩国机具选型规定严格，农业机械产品需经鉴定，获得鉴定证书；农业机械企业向农业机械协会申报价格，机具价格根据企业自身竞争能力的而定。政府在价格上做限制，机具价格越低，补贴额越高，目的是保护本土企业。中国台湾省依据《新型农业机械补助实施要点》（1986年9月1日）的规定进行机具选型，主要补贴行政院农业委员会核定列为补助范围的新型农渔机。2．农民购机直接享受补贴中国台湾省、韩国、法国、匈牙利等国均实行农民差价购机的补贴方式。中国台湾省农渔民购买农渔机时，厂商须按年度计划补助标准在交货时自贷款中扣除，并开具2张统一发票，1张为农渔民付款额，1张为农渔机补助款，厂商于开具统一发票之当日，将发票影印本1份并备文挂号邮寄主办机关，主办机关按送达之先后顺序予以办理补助款预留登记。农渔民购买农业机械后，应于1个月内填写农渔机补助款申请表，向当地乡镇市区公所（或农渔会）提出申请补贴申请。韩国是农民差价购机后企业开具发票，企业凭发票到农业机械协会申请补贴款，协会与政府交涉，把补贴款汇拨企业。法国规定，凡购置新的农业机械具按原价优惠20－30%出售，购买农业机械零件可减价20%，差价由国家补给。3．加强监督保证政策到位中国台湾省严格进行查验审核，农渔民的补助情况由乡镇市区公所（或农渔会）派员实地查验，农渔民团体的补助情况由乡镇市区公所（或农渔会）转请直辖市或县市政府查验，并报直辖市或县市政府复检后，同意核转主办机关申请补助。申请该计划补助的农渔机售价，不得超过农委会核定之最高零售价格，且农渔机必须为新品，否则不予补助。查验人员如有违规，严加处分。4．补贴政策适时进行调整随着农业机械化的不断发展和农业现代化的实现，各国财政扶持的重点、补贴力度和优惠方式也随之发生变化，由补贴转入低息贷款。其特点是：一是不同阶段调整补贴的总体比例；二是不同阶段针对不同机具、不同对象实行差别补贴比例；三是充分利用和整合各方资金。韩国农业机械化发展初期阶段，政府对农户购置农业机械给予高标准的补贴，1961-1966年中央政府实行补助60%，1967-1971年主要支援普及手扶拖拉机、动力喷粉喷雾机和水泵，国家补助38%，贷款25%-40%。20世纪70年代开始制定国家农业机械化计划，并将农机购置补贴纳入计划。（三）国外农机购置补贴的特征及对我国的启示归纳分析，国外农机购置补贴政策实施有以下主要特征：1．农机补贴是各国普遍采用的一种扶持政策。一般是在农村劳动力快速转移．城镇化明显提高．农业生产劳动替代需求凸现的关键的发展阶段实施。2．农机补贴是一种“普惠制”的政策。16 由于这些国家农户数量总体较少，政策一旦实施，所有农业生产经营者都有资格平等享受。3．补贴政策与金融政策相配套。扶持资金来源渠道广泛．农民购机补贴资金除了来自中央或地方政府补贴之外，还能获得国内外金融机构的高额优惠贷款。4．补贴对象明确。主要是农民和农机合作组织。在实际实施过程中，更侧重于对农机合作组织的补贴，提高农机的使用效率和农户的经营收益。5．补贴比例适度。大部分在20％~30％。日本、韩国在实施初期补贴比例比较高．之后逐步降低。基本实现机械化后，取消了补贴政策。6．补贴重点突出。主要补贴拖拉机和联合收割机等动力机械。7．具有明显的政策导向作用。制定适合农业机械化发展实际的农机购置补贴政策，起到政策的导向作用。8．配套出台相关政策。农业机械财政补贴种类较多，除了对农民购机实行高额扑贴外，一些国家政府还对农业机械用油、农民技术培训、农业机械修理等给于财政支持，不仅让农民对农业机械买得起，还要用得起，用得好。从以上特征可以看出，首先，各国把农机购机补贴作为一种公共性的财政支持政策，是为了在促进工业化和城镇化发展的同时，又保障本国农业持续稳定发展，实现国家发展战略的一项举措。二是具有明显的阶段性，各国都是在推进农业机械化的关键阶段实施，基本实现农业机械化后，逐步重点转向信贷扶持。三是多项政策并举。在实施购机补贴政策的同时，同时实施信贷扶持、用油补助、免费培训等支持政策。目前我国正处于政府支持农机化发展的重点阶段，同时对农业机械的财政扶持也刚刚起步。因此，应借鉴农业发达国家农业机械化财政扶持的经验，探索农业机械化财政扶持的新思路、新方法，统筹规划，创新管理体制．优化运行机制，加快我国农业机械化发展，促进农业现代化建设。（四）我国家电下乡、汽车摩托车下乡管理办法2009年为应对当前国际金融危机，惠农强农，拉动消费带动生产，国家除了继续加大农机购置补贴力度外，还陆续出台了家电下乡、汽车摩托车下乡等重大举措。这两项补贴措施的管理方式具有以下特点：一是补贴对象和补贴种类相对单一。补贴对象均为农民。家电下乡补贴品种包括彩电、冰箱（含冰柜）、手机、洗衣机、电脑、空调、热水器、微波炉、电磁炉九类；汽车摩托车下乡补贴产品包括轻型载货车、微型客车以及摩托车。二是补贴产品均要确定具体型号。家电下乡产品通过公开招标方式确定，公布中选产品的型号、中标最高限价。汽车摩托车下乡规定，列入工业和信息化部公布的《车辆生产企业及产品公告》的符合规定配置和指标要求的且经过国家强制性认证轻型载货车、微型客车以及摩托车均可作为补贴车型。三是补贴标准为总体按比例补贴，汽车摩托车下乡对价格较高的车型实行定额补贴。家电和摩托车按产品销售价格的13%进行补贴，每辆单价5000元以上的摩托车补贴650元。轻型载货车、微型客车按销售价格的10%补贴，单车价格5万元以上的，实行定额补贴，每辆补贴5000元。四是补贴资金实行全额购买凭票报账和差价购机两种的兑付方式。目前家电下乡的实施，多数地方已经改为农民差价购买、补贴资金由财政与经销部门结算的方式兑付。五是加强监管和服务。家电下乡在实施细则中明确了各16 部门的职责任务，规定了家电下乡产品生产企业、销售网点的责任义务和违规处罚依据。汽车摩托车下乡在补贴资金、车辆报废、购买、转让过户以及市场秩序、价格、产品质量等方面加强管理与监督检查。六是其它好的做法。家电下乡支持建立完善家电下乡流通网络，中央财政对各地完善家电下乡流通网络给予适当奖励。汽车摩托车下乡中央财政补贴资金实行“事先预拨、事后清算”，补贴与车辆的更新报废相结合，促进汽车产品技术更新换代和结构调整。五、政策建议（一）稳定农机购置补贴政策，加大农机购置补贴力度保持国家农机购置补贴政策的稳定性和连续性，持续调动广大农民购机的积极性，适当扩大补贴品种范围，提高补贴标准，支持农机产品更新换代，引导农民合理购机。同时，做好农业装备发展需求调查分析，科学制定补贴农机具发展规划，合理确定今后一段时期农机购置补贴资金规模。（二）把握好政策取向，加强宏观引导农机购置补贴是落实中央强农惠农政策的重要内容，是加快推进农业机械化、拉动农机工业发展、扩大国内需求、促进经济平稳较快增长的重大举措。农机购置补贴政策在执行中应把握好以下政策倾向：一是强农惠农。首先保障农民的利益，兼顾其他主体利益，让农民满意。二是产业发展。购机补贴不仅是惠农政策，还是有效的产业政策，通过政策实施，加快农业机械化进程，发展现代农业。三是宏观调控。通过农机购置补贴优化农业装备结构，提高农业机械化发展质量，促进农机工业技术进步，进而促进政府宏观目标的实现，如保障粮食安全、拉动内需等。（三）进一步突出补贴重点，提高补贴资金效益建议实行差别对待政策。一是对不同机具实行差别政策。在总体保持30％的补贴标准的基础上，适当提高制约我国农机化发展的薄弱环节机具补贴比例。如水稻插秧机、玉米收获机械、油菜和花生的种植与收获机械、大豆及棉花收获机械、高效植保机械、保护性耕作机械、节水灌溉机械以及适合丘陵山区作业的各类田间作业机械。同时，应考虑“以旧换新”，将高能耗、老旧农业机械报废更新与农机购置补贴挂钩。二是不同补贴对象差别对待。本着经营规模化、服务社会化的原则，在农机化水平相对较高的地区，应重点补贴农机合作社、农机大户、种粮大户；在农业机械化发展水平低、农机合作社和农机大户缺少的地区，应重点支持素质较高和意愿提供农机作业社会化服务的购机者。（四）完善补贴管理办法补贴资金管理办法是执行好政策的最主要依据。针对新形势新要求和实施中出现的新新情况新问题，建议在全面总结分析现行《农机购置补贴资金使用管理暂行办法》优缺点的基础上，适当修订有关内容。如明确16 年度补贴资金的分配办法，科学合理确定各省区市补贴资金规模；进一步简化资金申报下达程序，实行实施方案备案制，缩短补贴政策落实时间，提高资金运作效率；增加资金结算频次，明确结算时限，加快企业资金回笼速度。进一步完善选型办法，科学制定评审标准，发挥市场竞争机制的作用，减少人为主观因素和不合理的限制条件，将符合条件的企业尽量都纳入补贴目录。（五）进一步强化多渠道监督加强监督要重视监督的广泛性和有效性。一是加强社会监督。把补贴的政策内容、操作程序、资金规模、选型标准与结果、执行进度、受益对象等信息全部通过大众媒体公开，接受社会监督，及时回复相关咨询和质疑。二是加强部门间相互监督。财政部门和农机部门形成既分工明确、各负其责，又相互监督制约的工作机制。三是加强上级部门对下级部门的监督。上级主管部门对信息系统中上报的公示信息应定期抽查，对群众反映情况应逐一进行核实。其中，抽查应包括上一级对下级抽查和上一级直接对农机户的越级抽查。四是加强农民参与监督。农民是购机补贴的真正受益者，也是发挥监督作用的一个重要方面，应畅通农民监督的渠道，设立举报监督电话，认真受理农民的举报投诉。五是建立科学的奖惩激励机制。应进一步明确各级农机化主管部门、财政部门、生产企业、经销商等相关主体的责任与义务，落实责任制，建立科学量化的考核指标体系与奖惩指标体系，落实考核与奖惩，并接受社会监督。（六）尽快建立全国统一的农机补贴管理系统，提高政策执行效率和信息透明度随着农机购置补贴资金规模加大，补贴申请、审核、结算、档案管理等工作量越来越大。为提高工作效率，推进科学化、规范化、网络化管理，建议在总结部分地区实行计算机管理经验的基础上，开发建立农机购置补贴计算机网络管理信息系统，通过计算机管理，强化审核监督，加快结算进度，使各级主管部门及时掌握补贴资金执行情况，及时抽查，并保证各方权责清晰，便于考核。（七）完善其他相关农业机械化支持政策体系目前，农机购置补贴政策在农业机械化发挥了积极作用，并取得良好效果。但是，农业机械化支持政策不仅局限于此，需要不断完善与之相衔接和配套的支持政策，共同构成农业机械化支持政策体系，实现互促共进，如加大农机化科技创新、农业基础设施建设、农机安全生产监管等方面的投入；实施作业补贴，推进粮食生产机械化水平和生产效率提高，促进农业生产可持续发展；完善农用燃油补贴制度，有效发挥政府财政补贴的引导和促进作用；完善农机户融资服务渠道，特别是加强农村金融改革，增强农机户融资能力等。16