行政立法程序调整对象重考

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1、行政立法程序调整对象重考　　内容提要　我国目前的行政立法程序制度是以明确行政过程环节内部责任的方式调整行政法规和规章这些具有法的外形规范的制定过程，因此其无法将实质上同样具有外部效果的各类以“无名规范”方式表现的行政规定纳入调整的范围之内，因而也就不能建立起具有权利性质的参与制度。对此，本文在归纳我国行政立法程序制度的现状及问题，并与日本新近的同类立法例进行比较研究的基础上，以国家行政机关系统与其外部的社会成员之间关系的“内在”和“外向”的角度进行分析，总结和构建能够分析现代行政立法程序制度应有调整对象的基

2、本框架，指出在现代国家中的行政立法程序已经成为一种裁量过程的情况下，行政立法程序制度建设需要将包括“无名规范”在内的所有法规范都同样地纳入调整的对象范围之中，并在程序过程中相应地设置保障社会成员提供可以行使参与权的程序性装置。　　关键词　行政立法程序　行政规定　法规范　参与　外部效果　程序性装置　　　　在建设社会主义法治国家的进程中，行政立法程序制度建设正日益受到各界重视。到目前为止，在国家层面上，我国已经以分散的方式，分别针对行政法规和规章建立了行政立法程序制度。这些制度具体包括：①2000年3月15日全

3、国人大通过，当年7月1日起施行的《立法法》中关于行政法规和规章的部分；②国务院于2001年11月16日分别以国务院令第321号和第322号公布，均自2002年1月1日起施行的《行政法规制定程序条例》和③《规章制定程序条例》。其中两部行政法规分别设置了制定行政法规和(部门或地方政府)规章的程序制度。此后，国务院的一些具有立法权限的部门以《规章制定程序条例》为模板各自制定了自身适用的行政立法程序规定，例如，当时的国家药品监督管理局以局令第33号的方式颁布了《国家药品监督管理局行政立法程序规定》就是其中一例。在地

4、方法制建设中，由湖南省率先展开的地方行政程序立法受人关注。作为湖南省地方政府规章的《湖南省行政程序规定》，在第29条第4款对起草地方性法规草案和制定规章的程序也作出了规定。　　无疑，现行的行政立法程序制度，是以具有法的外形(法的渊源)的规范，即“行政法规”或“规章”这些法规范为调整对象。但是，这样的制度设计和建设的基本思路是否能够全面应对所有的行政立法现象，尤其是否能够将我国大量存在的不具有“行政法规”或“规章”等法规范外形，但事实上具有与法规范具有同样规范性的“无名规范”全面纳入调整的对象范围之内，则尚属

5、疑问。而且，在我国的行政领域中，属于后者的规范正被大量、普遍适用着。例如涉及范围广泛且引人注目的“限塑令”(有关限制生产销售使用塑料购物袋方面的一系列规范)中，尽管其涉及到国家行政机关对社会成员设置禁止性义务的事项，但观察各个行政机关颁布的相关规范，可见其形式各异，且其中也有采用“无名规范”形式而不是“行政法规”或“规章”的现象。另外，现行行政立法程序制度所设立的“听取意见”等规定，是否能够真实有效地实现公众参与的功能，也需要作深入的分析考察。　　本文针对这些问题，通过对我国国家层面上的现行行政立法程序制度

6、的现状及问题的归纳，并在与日本新近的同类立法例进行比较研究的基础上，尝试总结和构建能够分析现代行政立法程序制度应有调整对象的基本框架，并以此就我国未来行政立法程序制度发展的应有方向作出了一定的评价和探索。　　　　一、我国现行行政立法程序制度的现状及其问题　　　　(一)现状　　如上所述，作为我国现行的行政立法程序制度，除了散在于各种类型的法律法规之中的零星规定之外，作为总则性的规范有《立法法》。该法律中设置有制定行政法规和规章的部分。此外，针对特定的行政立法类型制定的较为统一的行政法制度有单行的《行政法规制定

7、程序条例》和《规章制定程序条例》。　　归纳这些行政立法程序制度，可以看出其具有如下的特征：　　(1)就所设置的行政立法程序的整体而言，属于内部过程的外部展示。《立法法》以及两部行政法规所设置的行政立法程序基本上由“立项”、“起草”、“审查决定”与“公布”等环节组成，每一环节采用的基本方式是首先明确或设立相应的责任机构，继而具体设置该责任机构就相应的立法活动应该履行的程序性义务。这些程序性义务通常以诸如“报请”、“批准”、“组织”、“征求意见”、“报送”、“审查”、“签署”等等名称和方式体现出来，整个行政立法

8、程序的过程表现为行政组织内部的各个环节的相继运行以及由此构成的流程。可以看出，这样的内容设置，其目的和作用无疑是在于强化行政组织内部在相应行政立法流程环节上所应承担的职责。　　(2)第一次建立了具备外部化性质的程序装置，具有划时代的意义。《立法法》中有关行政法规的立法程序，以及上述两部行政法规在有关行政法规和规章的行政立法流程环节中，设置了“听取意见”(或“征求意见”)的程序性环节。例如，《立法法》第58条在起草