基于生态文明的战略环境评价制度( sea2.0)设计研究

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1、基于生态文明的战略环境评价制度(SEA2.0)设计研究摘要文章归纳了我国战略环境评价(SEA)发展的阶段性特征，探讨了目前我国SEA在理论研究、规划环评制度与实践方面的发展现状及存在的问题。同时分析了SEA发展面临的新形势，指出生态文明建没背景下，对SEA制度——从当前的“SFAl.0版”到“SEA2.0版”的全面升级，需建立涵盖“价值规范一评价模式一技术方法一制度设计”的SEA体系，并具体分析了SEA2.0制度的基本特征和设计要点。.jyqk，即PPPs)，规划在中国远远超出一个政策文本或一个封

2、闭的政策过程，而是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式，不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程。通过规划机制，各个层级不同领域的政策主体相互链接成为一个庞大的网络，输出不计其数的政策文本，引导或干预经济主体的活动，塑造或制约各级政府的行为。其中，国民经济与社会发展规划（以下简称发展规划）统领我国规划体系，是我国规划体系（包括发展规划、城乡规划、土地利用规划和其他专项规划、部门规划）的龙头和其他规划编制依据，是规划体系中的“元政策”。然而，当前的规划环评并未涵盖发展规划。二是规划编制

3、、规划环评及相关规划评估中涉及相关部门之间的博弈。首先是规划编制中的博弈。我国规划之多、类型之杂、层级之冗及由此带来了职责交叉、管理权限与时间空间范围重叠、规划目标矛盾、规划执行各自为政。规划之间冲突难免，其背后实则是地方和部门权力和利益博弈。当前规划的部门化和专业化，规划实施中的集体行动困境和相互之间的信息不对称，国家和地方以及不同地区之间规划实施的利益配置和成本分担错位，很大程度上阻碍了相互之间的合作。生态文明建设需要凝聚政府、社会和市场的合力，需要从中央到地方各级政府以及地方政府之间、政府各

4、部门之间的协作。因此，需要以生态文明理念作为发展规划的价值取向和决策行为准则，通过整合、协调各类规划（即“多规合一”）以形成生态文明建设的合力。其次是规划环评中的博弈。规划环评在中国的实施面临的最大挑战恐怕还是作为规划环评最终服务对象或称之为用户的规划部门与规划界并不“领情”，视规划环评无用甚至是“累赘”。相关规划编制与实施的管理制度也不“对接”规划环评，环保部门与规划部门间的配合不足甚至是抵触已经成为规划环评在中国开展普遍不足的根源，成为开展规划环评的最大障碍。而且，规划环评中的委托方即规划编制

5、机关，通常“位高权重”，而当前上级批准下级规划下的规划审批机关则往往是规划编制机关和环保部门的共同上级，规划环评的“违法”较为普遍甚至“常态化”：规划编制机关不做规划环评就报批规划草案、规划审批机关没有环评文件批准规划草案。面对规划环评实施率低，环保部门作用有限。最后，还有包括规划环评在内的各种评价、评估中的博弈。目前的规划评估在实践上，除规划环评以外，还有社会稳定风险评价、经济评价等。但是，这些规划评估整体表现为类型繁多、过程复杂、相互之间交叉重叠，延长了规划编制和审批的周期，影响了规划决策的效

6、率；而且各种类型的规划评估背后实际上都代表了其主管部门的利益，评估环节成为各部门争夺话语权的一道关卡。这显然与“五位一体”推进生态文明建设的初衷是背道而驰的。因此，有必要对当前林林总总、乱象丛生的规划评估进行系统梳理和研究，通过顶层设计以形成一个全面、合理、有效的规划评估（或评价）体系来全面反映和落实生态文明建设的目标与要求。三是规划环评的有效性差，甚至会影响规划环评制度的正当性。规划环评的有效性，应首先体现为规划环评的成果、结论被相关部门在规划制定中采纳，最终应体现在促进环境质量改善和可持续发展

7、目标的实现上。《环评法>实施12年，正值中国环境质量持续恶化、人们对环境质量改善的需求持续提高的时期。尽管不能将环境质量恶化的“脏水”都泼在规划环评、SEA甚至整个环评“身上”。无论是从预防环境问题发生还是改善环境质量来看，作为预防性的政策工具，包括规划环评、SEA甚至整个环评面临置疑也并非偶然。对于规划编制机关或规划编制技术咨询机构，由于规划环评与规划所属学科、部门的“天然隔阂”，再加上介入晚、补课式环评、隔靴挠痒式的结论与建议，又能在多大程度上改善、优化规划方案，或为规划决策提供及时、充

8、分、有效、科学的依据？更遑论对“不良”规划进行“否决”了。公众对于改善环境质量的诉求没有得到满足、规划者改善和优化规划方案的愿望也没有得到实现。长此以往，无疑将损害规划环评制度的正当性。四是规划环评与项目环评的关系上，过于依赖项目环评模式和技术方法，忽略了规划的战略性、宏观性、长期性、不确定性等特点。基于环境标准（环境质量标准、污染物排放标准等）开展规划环评，过于强调定量方法的使用与定量化的成果表达，造成规划环评机构实施上的困难。大多数是基于环境要素（水、气、噪声等）开展的，缺乏充