面向实施的三旧改造规划

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1、向实施的三旧改造规划2014年12月19日10:20来源:"深圳市城市规划设计研究院”微信号.2014-10-17.作者：王嘉深圳市城市规划设计研究院【摘要】深圳已经进入以存S空间冉开发促进城市经济社会发展的阶段，城市更新成为城市空间拓展的主要手段。在城市更新实践过程中，体制、管理、经济、技术及其意识等方面的滞后与脱节，给传统的规划编制与实施方式提Hi/新的挑战。木文以深圳城市吏新发展历程为背景，从传统规划制度的缺陷和W境入手，探索引发问题的根源，创新性提出以“现代产权制度”为难础的城市更新规划制度和技术体系，并介绍深圳在这一领域的经验。一、背景：深圳市城市更新进入全面加速期经历了三十多年

2、的高速发展，深圳在上演现代城市发展奇迹的同时，逐渐显现了快速发展积累的一些深层次矛质，并集中演化为空间上剧烈而尖锐的冲击。首先是城市空间呈现出明显的“二元”结构特征，原特区外综合服务水平和环境质量不高；其次是城市的土地资源円趋紧张，令间资源的相对矩缺已成为城市建设的主要瓶颈，各利益主体对资源的争夺变得非常激烈；再者空间结构拓展带來的用地功能性老化问题也円益突出。城市更新作为促进空间资源的合理配置、调整和优化产业结构、改善城市人居环境和提高居民生活质S,提高土地使用效益和提升城市功能，实现城市经济、社会、环境可持续发展的熏要举措，受到了越來越多的关注。深圳早期的城市更新多为个体自发改造，缺乏

3、政府的统筹和引导。2004年10刀，深圳市召开全市查处违法建筑暨城中村改造工作动员大会，拉开了新时期深圳城市更新工作的大幕。随后市政府出台了一系列相关政策法规，并设立市、区两级专职机构指导城市更新，使城市更新工作得到稳步和全而推进。城市更新己逐步由早期个体自发自觉改造向理性秩序的方向转变；由追逐个体利益向实现城市整体效益转变。2009年底《深圳市城市更新办法》的颁布，标志着深圳城市更新进入了全而加速期。随着《物权法》的出台和物权概念被法律汄可，土地权利越来越受到人们的关注，城市更新Wf临的利益格局也变得更加多元化和个体化。以政府主导、土地管控等方式实现城市更新终极蓝阁的一元化规划制度与技氺

4、体系受到了越來越多的拷问。二、困境：传统规划制度与技术体系的反思既往谢向新增建设用地管控的规划制度与技术体系，在而临城市更新管理要求时表现出的“不适应”集中体现在以下四个方面：（一）公井利益的实现。如何实现公共利益的敁大化成为城市更新需要解决的首要问题。从“总体规划”到“法定I割则”对城市更新中的公共利益均做出了刚性要求，然而却忽略了这些公益项目的实现是在已出让土地“私冇权保护”这一特定背景，导致公共利益要素和可交由市场博弈的要素浞淆不淸，各种利益主体受自利性驱使往往将公共服务设施、建设强度、环境容量等公共利益要素作为市场博弈的砝码，进而左右传统规划的结果。（二）发展权益的分配。城市规划总

5、是围绕着利益问题进行的，这一点在多方利益纠葛的城市更新活动中体现得更为突出。作为一个城市更新项目，往往涉及多个产权地块，产权地块A乂涉及发展商、产权人、租户等多个利益主体，每一利益主体均希望自身利益最大化，在分得尽M•多的空间发展权益的同吋尽呈少承枳公共利益项目。在以“空间管控”为核心的现行规划体系K,巾于缺乏奋效机制，导致发展权益无法做到公正与公〒，也延滞了城市更新工作的推进。（三）项r运作的保障。城市更新的最终n标是通过物质空间的更新促进经济发展与改善K生，这就决定了城市更新规划必须要面M实施，以“项13”为落脚点，在进行空间设计的m时首先耍保障项n具有足够的经济动力。而部分更新项鬥在

6、承担公益性设施同时开发强度受到严格限制，导致项0在经济层面的“破产”，城市更新也就无法推进。门前“法定图则”和“佯细蓝阁”，作为最“基层”的规划，偏重于空间研究、城市设计、环境景观等内容，缺乏对城市更新项目成本、收益等经济层面的考量，规划成力"空中楼阁”也就不难理解了。（四）规划体系的衔接。作为政府最重要的市场干预手段之一，城市规划在深圳城市更新行为中发挥的作用受到了限制。从总体规划、组W规划（或分区规划）到法定阁则，在制定的过程中由于对城市更新的研究不足或控制粗放，导致在城市更新实施阶段耑要对上位规划进行较大幅度的调整。以往借助“改造专项规划”以个案研究的方式调整“法定阁则”的做法,既增

7、加了行政成本，也对规划的严肃性带來挑战；另一方面，以“详细蓝图”力基础的“改造专项规划”由于技术手段、控制内容、表达方式等方而的针对性不足，导致大量更新规划科学性受到质疑。导致上述问题的深层次原因在于：以政府主导、土地管控等方式实现城市发展终极蓝图的规划制度与技术体系，与市场经济下以产权制度为•基础的利益平衡需求之间产生偏差。W此，亟耑对城市规划管理体系进行调整和完善，从“物质空间更新”走昀“规划管理更新”。三、探索：以