赋予农民承包土地的自主权

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1、赋予农民承包土地的自主权　　2002年《农村土地承包法》的颁布，意味着农民对于土地长期而稳定的承包经营权从此将拥有法律的保障。它向亿万农民表明党在农村的基本政策将保持长期稳定。因此，这部法律的颁布无疑具十分重要的意义。然而，在现实层面，“30年不变”并不为农民普遍接受和欢迎，或者说对于“30年不变”写进法律，许多农民并不领情。笔者以为，就目前多数地方农村实际情况而言“赋予农民长期而有保障的农村土地使用权”不如给予农民承包土地的自决权。　　　　我们先来简要回顾一下农村土地政策的演变过程。党的十一届三中全会后，农村政策开始发生重大变化，尤其是在1983年中共中央《关于印发农村经济政策的若干问题的

2、通知》下发后，在全国农村普遍推行了包干到户责任制，到1983年底，98%左右的基本核算单位都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。为稳定农村的土地政策，1984年中共中央《关于1984年农村工作的通知》将土地承包期政策明确规定为延长15年不变。1993年中央又规定在原定的耕地承包期到期的基础上，再延长30年不变。2002年的《农村土地承包法》规定承包土地一定30年不变。　　　　然而，尽管中央关于土地承包期的政策，从八十年代初期大包干时的15年不变，到后来的30年不变，但农民并没有多少这样的期限概念，他们认准人生下来就要吃饭，要吃饭就得

3、有田。因此，娶了媳妇、生了崽、大水毁了地，就得找组上要田。所以，多数地方的农民并没有囿于政策规定的土地承包期限，二、三年一小调，四、五年一大调从来就没有断绝过。对此，基层政府根本没有办法控制，也没有理由和必要控制，只有默认。如果农民在调田过程中出现了纠纷、调不下去了，乡干部还要去为他们摆平。据笔者在曾经工作过的3个乡调查，有94%村民小组制定自己的土地承包方案，而且绝大多数相安无事。农民自发调田在全国各地也都普遍存在，据杨学成等2000年对山东、江苏、江西、河南四省344个县（市、区）742个村的调查表明，实行土地家庭承包制以来，89.6％的村对土地进行过次数不一、程度不同的调整，平均次数为

4、3.9次。其中，大调整的次数平均为1.9次，调整最多的为一年一调。（注：杨学成等：《关于农村土地承包30年不变政策实施过程的评估》，《中国农村经济》，2001年第1期。）。当然，也有少数村小组从1983年包干到户后一直未调田，其原因并不是所有村民都乐意不变，而是组上一些强势人物不让调，因为调田将损害他们的既得利益。　　　　农民自发调田的做法并不是没有道理。首先，农村土地作为农民基本生产资料和最可靠的生活保障，在某种程度上说没有土地就意味着没有了生活的来源；其次，在农民传统思想上，组上的土地是祖宗留下来的共同财产，理应“人人有份，利益均沾”。因此，人人平均地占有组上的土地被农民视为是天经地义、

5、公平合理的事。也正是这些原因，二、三年一小调，三、四年一大调的土地承包方式能得大多数农民的赞同和接受，立下的规矩大家都也能自觉遵守，并且这种承包方式成为各地农民不约而同的选择。这从一个侧面也体现了农民进行自治的必要性及自治的能力。　　　　事实上，在农村普遍推行土地承包“30年不变”肯定是不现实的。下面我们来按最典型的情况来设想一下“三十年不变”可能出现的问题。我们假设有两户农户：张三和李四，他们同属一个村民小组，张三家里养5个儿子，李四家里则养5个女儿，两家总人口都是7个。1983年包干到户时按人均两亩地的标准，张、李两家都分得土地十四亩。那么先设想一下“15年不变”可能出现的情况。假设在从

6、1983年到1999年15期间，张家有3个儿子娶媳成家，并各生育了两胎；李家则有3个女儿出嫁。那么15年后张家总人口就增加至16个，他家人均占有的土地就只剩下0。87亩，而李家总人口则减少至4个，他家人均占有的土地就达到3。5亩。其结果是：张家承包土地所打的粮食连全家的口粮都不够，而李家承包土地所打的粮则除留足口粮外还相当数量的粮食可作商品粮出售。如此，在上世纪八、九十年代种田作为农民主要的甚至是唯一生活来源，同为一个村小组的村民由于占有集体土地的不平均而导致一家陷入贫困、一家相对富裕显然有失公允。　　这还是承包期“十五年不变”可能出现的情况，如果是承包期“三十年不变”情况又会如何呢？再加上

7、其他一些变数，如水旱灾害损地、农民建房占地、国家建设征地、集体建设用地等，正所谓“三十年河东、三十河西”。如此，农户之间占有土地的状况必然会出现天壤之别，地多者可以成地主，地少者可以就要沦为佃户。　　　　笔者在农村工作了二十多年，曾无数次参与村小组自发组织的调田。村小组调田通常不和乡村打招呼，乡村通常也不干预他们调田。只有当他们在调田过程中出现了问题，调不下去了，这时他们才会请乡村干部去帮助调解，乡村干部也责