对土地确权登记中权利主体的探讨

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1、对土地确权登记中权利主体的探讨赵德良1　逢增波2（1.山东省地质测绘院，山东济南250002；2.青岛市国土资源和房屋管理局黄岛分局隐珠国土资源所，山东青岛266400）【摘要】在农村集体土地确权登记发证工作中，对土地权利主体的确定是非常重要的。本文对集体土地所有权主体和集体土地使用权主体进行深入分析，同时对现行的规程及法律规范进行解读，对各权利主体给出了明晰的概念和界定，对当前工作有很好的指导和帮助。..关键词农民集体；农民集体经济组织；村委会；村农民集体小组；土地权利人简介：赵德良（1981.07—）

2、，山东济南人，本科，山东省地质测绘院，工程师，现主要从事工程测量、地理信息等方面工作。0引言农村集体土地确权登记颁证工作已在全国范围内全面开展，此项工作在2010年中央1号文件中的第四部分明确提出，“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”此项工作大部分是由具有地籍测绘资质的测绘单位和当地国土部门合作开展的。如何正确理解这项工作的意义，掌握方法，领会把握规范条文的精神，特

3、别是涉及到的相关法律和政策问题，所以本文针对土地权利人的确定问题进行了探讨，在目前进行的确权发证工作中能够起到一定的实际意义。1土地总登记的特点根据《土地登记办法》中的定义，土地总登记，是指在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。在我国，土地分为土地所有权和土地使用权，土地所有权分为国有土地所有权和集体土地所有权。我国实行的是土地公有制即全民所有和集体所有。对于国有土地所有权来说，是由法律来规定的，《土地管理法》第2条规定：“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”对于集体土地所

4、有权来说，是每个具有具有所有权的农民集体经济组织。土地使用权，包括国有土地使用权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用土地使用权。所以土地登记的对象无非就是国有土地使用权的土地权利人、集体土地所有权的土地权利人和集体土地使用权的土地权利人。２集体土地所有权的权利主体我国宪法、民法通则、土地管理法和农业法都有关于农村集体土地所有权的规定。1982年宪法第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。1987年施行的《民法通则》

5、第74条将宪法中的”集体所有“具体规定为：”集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。“1988年修改的《土地管理法》第8条在民法的基础上进一步规定：”村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。“1993年的《中华人民共和国农业法》第11条也作了与土地管理法相同的规定。以上的法律法规均出现了“农民集体”这个词

6、，综上所述，实际上我国的集体土地还存在着“三级所有”的体制，对于“三级所有”（即乡镇集体、村（村委）集体和村民小组集体所有制的形式）的形成，还要对我国土地的形成历史进行解读，1960年试行，1962年9月中共中央正式通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》（俗称“农业六十条”），对人民公社体制进行了适度纠正和调整。其最核心的内容是下放基本核算单位，明确“以队为基础“的核算管理模式。第2条明确“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，

7、即公社、大队和生产队”。第21条规定，“生产队范围内的土地，都归生产队所有”，“集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有“，由此强化和奠定了生产队作为土地”集体所有制“所有权人的政策基础。这一规定也奠定了日后中国农村土地所有制的基础。同样在TD/T1001-2012地籍调查规范第32页土地权利人的规定中这样叙述：对于土地所有权人，根据申请书进行核实后，按照“XX村（乡、组）农民集体”格式填写。其实这也确定了“三级所有”的形式，也就是说农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的”

8、农民集体“。对于在实际工作中，产生了“农民集体经济组织”和“村委会”与“农民集体”的混同，对于以上的理解也产生了偏差，实际上“农民集体”不是指乡（镇）、村或者村以内的农村集体经济组织、也不是指某级行政组织如乡（镇）政府或某级自治组织如村民委员会。即农村集体经济组织或者村民委员会都没有土地所有权，它们只能经营管理属于“农民集体所有”的土地。这也与我国公有制的土地体制相符。目前确权颁证工作中，错误确认农村集体土地的所有权主体，是一