行政复议功能定位略论

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1、行政复议功能定位略论摘要：围绕行政复议制度的功能定位产生了许多观点。基于行政复议制度的主观特性、行政复议功能发挥需要具备的客观条件及文化传统的影响，行政复议的功能应该定位为行政自我监督和纠错。关键词：行政法行政复议功能定一围绕行政复议制度的功能定位产生了许多观点。有观点认为，行政复议的功能由行政复议法第1条决定，即维权和监督。①有观点认为，行政复议的功能为自我监督和纠错。②有观点认为，行政复议的功能是对原行政行为的一种自我修复、自我完善。③有观点认为，行政复议的功能就是解决行政纠纷。还有观点认为，行政复议的功能是多元的，主要功能是对公民、法人和其他组织的合法权益提供救济和保护

2、，客观功能为监督行政机关依法行政和对错误行政行为进行纠正。④讨论的角度有从立法思路、立法背景、立法原则出发的，⑤有从功能定义和功能分类出发的。⑥讨论的方法也各式各样，有归纳的，有演绎的，有面面俱到的，有只及一点不顾其余的，不一而足。【①孟鸿志、王欢：《我国行政复议制度的功能定位与重构基于法律文本的分析》，《法学论坛》2008年第5期。②卢护锋：《论行政复议的功能与构造历史、现状与改进构想》，《理论导刊》2011年第5期。③汪毅：《行政复议是监督、救济还是自我完善？关于行政复议功能定位的思考》，content/nel，最后登录时间为2011年10月10日。⑤郜凤涛：《中华人民共

3、和国行政复议法实施条例解释与应用》，人民出版社2007年版，第16页、第26页。⑥莫湘军：《行政复议功能缺失问题研究以长沙市为例》，国防科学技术大学2007年硕士毕业论文】上述观点中，很明显，前三种较类似，都认为应将监督作为行政复议的功能；后两种观点，其实也不排除行政复议具有监督功能。可见，目前理论界的观点，是以行政复议功能定位于监督为主的。笔者赞同第二种观点，即行政复议的功能是行政自我监督和纠错。行政自我监督，说明了监督的主体来自行政机关内部，而不是外部。因为在我国，行政复议机关是行政机关。纠错则说明了我国的行政复议是在监督的基础上对行政执法中的过错行为进行纠正，督促执法单

4、位和执法人员依法行政。纠错的直接作用是维护了申请人的合法权益。值得提出的是，有些学者在定位行政复议功能的时候，将功能与作用混为一谈，以致误读行政复议法第1条。其实，行政复议法第1条防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权的规定，不过是行政复议法维权、纠错、监督等作用的规范表述，而非对其功能的定义。功能是事物本身的特性，是对内或对事物本身而言的，而作用是事物在一定条件下对外部产生的影响或变化，是对外而言的。二定位行政复议的功能，需要注意的问题是，制度具有什么样的功能与制度是否能发挥其功能是两个不同的问题，不能混为

5、一谈。行政复议制度要发挥其监督、纠错的特性，当然需要一定的外部条件。只有当两者都具备的时候，行政复议才能发挥其功效。关于行政复议功能定位的讨论，其背后的目的无非是希望其能定好位，有效发挥其功能。但有学者在谈论行政复议功能的时候，没有将行政复议制度本身和客观环境进行区分，也就是说没有将影响行政复议功能的因素纳入进来。使得讨论失去意义。笔者认为，基于以下几个原因，行政复议功能应定位于行政机关的内部监督和自我纠错。一是基于行政复议制度的主观特性。主观因素是指行政复议本身特定性质决定的效能，这明显区别于作用。①作用是指一件事物因本身属性而产生的客观上的用途。有人认为行政复议既不是司法

6、行为、也不是一般的行政行为，而是具有中间性质和裁判性质的特殊行政行为。②但是，在我国现有的制度体系下，行政纠纷或行政争议的解决，除了行政诉讼外，更多的是通过党内途径解决，而无需行政复议制度来多此一举。笔者认为行政复议行为根本上还是行政行为，是行政监督和纠错行为，其既有一般行政行为的特性，如讲究效率和公平；又有自己的特性，即要对行政执法行为进行监督和纠错。行政复议的客体，是行政机关的具体行政行为，而不是公民或法人的行为；行政复议的主体，是作为行政机关的行政复议机关，目前大多数为县级以上政府的法制机构以及地市级以上行政执法单位的法制机构；行政复议的后果，直接指向或针对行政执法单位

7、，而不是直接指向申请人。复议的结果要么维持、要么撤销，要么责令行政机关重新作出具体行政行为。这些都说明了行政复议作为行政行为的特点。在我国的法律体系中，行政复议法属于行政法这一大类，在实体法与程序法的分类中，行政复议法既有关于程序的规定，又有关于实体的规定。不同于刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法等其他部门法，行政复议法的实施机关不是司法机关而是行政机关。综上而言，行政复议制度就是为进行行政机关内部的监督和纠错而存在的。二是基于行政复议功能发挥需要具备的客观条件。徒法不足以自行。法律制度要发挥其功能，需